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La cadena de toma de decisiones ¿Cómo está ahora y qué propuestas tenemos? (III Parte)

Tema en '¿Podemos hablar de gobernanza en el Perú sobre las industrias extractivas?' comenzado por mglave, 11 de Septiembre de 2015.

  1. mglave

    mglave Moderador

    Veremos seis pasos o eslabones en la gobernanza de las industrias extractivas en el Perú. Estas son: 1) Condiciones Previas; 2) Contratos y Concesiones; 3) Régimen Fiscal; 4) Gestión, distribución y uso de la renta; 5) Impactos locales; 6) Monitoreo y Fiscalización. En esta etapa nos concentraremos en las cuatro últimas.

    3. El régimen fiscal

    En el Perú, la Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, Decreto Legislativo nº 771, busca lograr la simplificación del sistema tributario centrando la recaudación en dos impuestos: el Impuesto a la Renta (IR) – 30% de la utilidad - y el Impuesto General a las Ventas (IGV). Para el sector minero se crea en el 2005, la regalía minera, la cual es definida como contraprestación económica. El año 2011 el Congreso de la Republica aprueba dos medidas para la minería: el Impuesto Especial a la Minería y el Gravamen Especial a la Minería, este último aplicado a las empresas que cuentan con contratos de estabilidad jurídica; adicionalmente fue modificada la base de cálculo de las regalías mineras. Así el sector minero paga lo siguiente:

    • Regalía minera[1]. Esta nace al cierre de cada trimestre y se calcula sobre la utilidad operativa de la empresa, que es resultado de deducir de los ingresos, los costos de venta y los gastos operativos considerados a valor de mercado. Se ha definido una escala progresiva para determinar el porcentaje de la regalía, con 16 rangos que van del 1% al 12%.
    • Derecho de vigencia. Es el pago que hace todo concesionario anualmente para mantener sus derechos sobre la concesión. Este varía dependiendo del tipo de minería: la regular, que incluye a la mediana y gran minería, y el pago especial por pequeña minería o por minería artesanal[2].
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    • Gravamen Especial a la Minería (GEM)[3]. Aplicable a las empresas mineras que tienen contratos de garantía y medidas de promoción de la inversión, los llamados contratos de estabilidad tributaria y jurídica.
    • Impuesto Especial a la Minería (IEM). Aplicable a las empresas que no tienen contratos de garantía y medidas de promoción de la inversión, los llamados contratos de estabilidad tributaria y jurídica.
    Tanto el GEM y el IEM se aplican trimestralmente, y son un pago que las empresas registran como “costo de operación”, razón por la que afecta negativamente el pago del impuesto a la renta y por tanto al Canon minero. Es de precisar que además, como todo sector, el sector minero paga Participación de los trabajadores (8% de la utilidad antes de impuestos) y Participación de Dividendos.
    En el caso de las empresas que explotan hidrocarburos, además del IR y del IGV, deben pagar regalías, las cuales varían entre el 15% y el 50% del valor del recurso que hayan extraído.
    Por otro lado, el acceso a la información en torno al pago de regalías de empresas petroleras y gasíferas es relativamente sencillo, cosa diferente con la información de las empresas mineras. Hay mucho hermetismo en la información sobre las regalías mineras y los beneficios tributarios y/o exoneraciones tributarias utilizados al momento de calcular la renta imponible.
    Al respecto, en el Perú se implementa desde el año 2005 la Iniciativa de Transparencia para las Industrias Extractivas (ITIE), con la finalidad de que las empresas mineras y de hidrocarburos, de manera voluntaria, transparenten los pagos tributarios y no tributarios que realizan al Estado. Si bien este es un paso importante, los datos de los informes de conciliación nacional son desactualizados, así, el cuarto estudio de conciliación a publicarse en abril de 2015 contiene los pagos del año fiscal 2013..
    La captación principal se da por el pago del IR y. En el caso de hidrocarburos, l el pago general de regalías supone un aporte importante, adicional al IR. Mientras que en el caso de la minería, el aporte fue siempre el IR, es reciente el pago del impuesto especial a la minería y gravamen minero, siendo además un porcentaje pequeño de la utilidad de la empresa.
    El cuadro a continuación presenta las exoneraciones y beneficios tributarios que tienen las industrias extractivas:

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    Propuesta de política de corto y mediano plazo:
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    4. La gestión, distribución y uso de la renta


    De acuerdo a la Ley de Canon, el 50% de lo que pagan las empresas mineras debe ser distribuido entre los gobiernos subnacionales de la zona de explotación minera, según figura en el gráfico a continuación:

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    Los recursos del canon, de acuerdo a Ley de Canon, son para el financiamiento de proyectos de inversión y mantenimiento de infraestructura económica. En los últimos años, a través de la ley del presupuesto, se han incorporado otros usos, tales como seguridad ciudadana, emergencias, proyectos sociales, entre otros.
    Si bien la sociedad civil participa en la definición de los presupuestos locales y regionales a través del mecanismo del Presupuesto Participativo, el porcentaje de recursos que se definen bajo este mecanismo depende de la voluntad política de cada autoridad, siendo su cumplimiento, además, no obligatorio. Esto ha desencadenado descontento, reclamos y algunas veces conflictos sociales
    Otro factor generador de inequidad en la distribución del presupuesto y por tanto controversia es el actual esquema de distribución del canon, el cual es criticado por las regiones que no reciben estos recursos y defendido por los que se benefician.

    Propuestas de política de corto y mediano plazo
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    5. Los impactos locales

    Ni los recursos provenientes del llamado canon son evaluados nacionalmente ni los recursos invertidos directamente por las empresas extractivas como parte de su política de responsabilidad social.
    Además, no existen obligaciones de las empresas mineras ni petroleras de contratar a un número determinado de trabajadores que sean de la localidad o a empresas que brinden servicios complementarios. Sumado a ello, es importante recalcar que los acuerdos firmados entre comunidades y empresas, o con autoridades locales, han sido fruto de negociaciones privadas, no como parte de una obligación legal. El incumplimiento de estos acuerdos es otra causa de conflictividad.
    La norma solo obliga, en el caso de las empresas mineras, a entregar información en sus declaraciones juradas anuales sobre las acciones de “compromiso local” que voluntariamente hayan decidido emprender. Sin embargo, esta información sólo se difunde de manera agregada, pues la información por empresa es considerada confidencial según la normatividad vigente, lo cual es un obstáculo para la transparencia.
    En el año 2007, como parte de la negociación por la sobreganancia minera, dado el crecimiento de los precios de metales en el mercado global, se acordó que las empresas mineras aporten el 3.75% de sus utilidades en las zonas de extracción, generando el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP). Para ello se diseñó un modelo de gestión participativa y se definió la elaboración de estudios de base para medir el impacto de las inversiones realizadas. Pese a estas medidas, el proceso no llegó a ser participativo y en el 2014, a dos años de terminados los desembolsos del PMSP, no contamos con los mencionados estudios de impacto. Sólo 2 de un total de 40 empresas cumplieron con presentar los estudios de evaluación de impacto final.

    Propuesta de política de corto y mediano plazo

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    6. Monitoreo y fiscalización

    El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) evalúa el cumplimiento de las normas ambientales y, monitorea su cumplimiento en aquellos lugares donde se ha concesionado territorio para la extracción de materias primas. Además, evalúa también el desempeño de las entidades de fiscalización ambiental a nivel nacional, regional y local. Tiene la facultad de formular posibles sanciones a aquellas empresas o entidades privadas o públicas que infrinjan, según norma, daños al ambiente. Para ello cuenta con un Tribunal de Fiscalización Ambiental, instancia última del organismo.
    Las sanciones que puede efectuar dicho tribunal son calificadas de leves, graves y muy graves. Así mismo, puede presentar medidas cautelares, correctivas e incluso de rehabilitación y reparación. El tribunal puede, además, cancelar parcial o totalmente un establecimiento que considere esté generando una actividad que produzca algún tipo de daño ambiental. De igual modo, también puede confiscar objetos y/o sustancias que podrían generar infracciones a las normas ambientales. El incumplimiento de aquellas disposiciones pueden ser multadas por no menos de una Unidad Impositiva Tributaria (UIT) ni más de cien.
    Cabe recalcar que actualmente la OEFA ha sido debilitada también por el último paquete de medidas dado por el gobierno nacional, donde se establece la reducción de las multas en un 35% y que lo recaudado ya no vaya como recurso para la institución sino que pase directamente al Tesoro Público.
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    PROPUESTA PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN PÚBLICA:

    Se desprende del análisis de cada uno de los pasos de la cadena de decisión en torno a las industrias extractivas, que una de las razones por las que no podemos hablar de una gobernanza tiene que ver con la debilidad institucional en el Perú. A continuación presentamos algunas propuestas de política que pueden ayudar a su fortalecimiento.

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    [1] Ley N° 29788 y modificatoria.
    [2] La legislación contempla el “pago por no producción anual mínima” una cantidad que el concesionario debe asegurar a más tardar el sexto año de concesión. No es un impuesto, es una sanción, y representa un porcentaje mínimo de los ingresos del Estado vinculados a la explotación de industrias extractivas en el país.
    [3] Ley N° 29790, Ley del Gravamen Especial a la Minería, y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 173-2011-EF.
     

    Archivos adjuntos:

  2. aavelino

    aavelino Miembro

    ESTIMADOS FORISTAS, UN ANALISIS IMPORTANTE QUE SE PRESENTA PARA LA COMPRENSION DEL ACCIONAR DE LOS TITULARES DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS EN EL PAIS, SE HACE REFERENCIA A LAS INICIATIVAS DE POLITICA PUBLICA DESDE PROPUESTA CIUDADANA, QUE SE DEBE PRESENTAR A LAS ENTIDADES PUBLICAS A FIN DE MEJORAR SU ACCIONAR, UN TEMA DEL USO DEL CANON DESDE LOS GOBIERNOS SUB NACIONALES, SE DEBE HACER INCIDENCIA EN EL CUMPLIMIENTO DE LOS ACUERDOS DE LAS AUTORIDADES Y LA POBLACION, QUE HASTA AHORA EN LA MAYORÍA NO SE CUMPLEN Y DE LOS QUE SE CUMPLEN TAMBIEN DEBE HABER SISTEMAS DE MONITOREO PARA GARANTIZAR LA CALIDAD DE LA INVERSIÓN PUBLICA, NO SOLO HAY QUE MIRAR EL PORCENTAJE DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL(CONSULTA AMIGABLE). HAY QUE FORTALECER LOS PROCESOS DE TRANSPARENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS EJECUTADOS POR LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS (EITI)
     

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