Síntesis del IX Foro Virtual

IX Foro de Discusión

ANUNCIOS PRESIDENCIALES: ¿AMENAZAS U OPORTUNIDADES SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN?

Moderador: Eduardo Toche ​

El texto base, a partir de lo expresado en el Mensaje presidencial de fiestas patrias, abrió tres temas para la discusión:

1. la descentralización y la participación
2. la segunda vuelta electoral
3. los recursos del FONCOMUN

Sobre el primer punto, se subrayó la idea de “descentralización popular” que expuso el presidente García, llamándose la atención de que ese planteamiento no armonizaba con el diseño que adoptaba el proceso de descentralización en curso.

Un segundo tema fueron los núcleos ejecutores comunales. Sobre el cuál se planteó abrir el debate en tres aspectos: 1) de qué manera estos núcleos ejecutores podían insertarse en el proceso de descentralización, dado que no estaban contemplados como mecanismo de éste; 2) si se habían previsto los medios indispensables para rodearlos del debido control y transparencia; 3) si la multiplicación de obras –gastar más– era sinónimo de eficiencia y calidad del gasto público.

Sobre la segunda vuelta en las elecciones regionales, se consideró que la idea tenía, en principio, una buena orientación. En efecto, es poco lo que se ha hecho para fortalecer los espacios de representación en el nivel regional y esto trae como resultado problemas de legitimidad en las autoridades elegidas. Una de las preocupaciones, en esa línea, es el hecho que las autoridades frecuentemente son elegidas con bajos porcentajes en la votación que no se corresponden con los porcentajes que obtienen en los concejos regionales.

Asimismo, el tema trae a colación la situación de las organizaciones partidarias y movimientos políticos regionales. Es evidente su fragilidad y la interrogante es si la medida adoptada es suficiente correctivo o hay la necesidad de fortalecer a los partidos y sistemas políticos regionales. Todo esto está relacionado con la importancia que asignamos a la dimensión política regional.

Finalmente, se planteó en la discusión lo referido al FONCOMUN por el presidente García: 1) la confirmación de la entrega de una “restitución” de 430 millones, para compensar la mengua sufrida por dicho fondo debido a la caída en la recaudación del IGV, su principal fuente; 2) el anuncio de aumentar progresivamente el porcentaje del IGV destinado al FONCOMUN, del 2% al 4%, “en cuatro partes anuales”.

Ahora bien, todo parece indicar que la asignación del FONCOMUN ha venido siendo, en términos generales, equitativo. De otro lado, si tomamos en cuenta su uso, veremos que en la actualidad sirve para cubrir cerca del 50% del gasto corriente de las municipalidades, un 40% en gasto de capital y un 10% para otros gastos. Asimismo, se puntualizó que el FONCOMUN, como fuente de financiamiento del presupuesto público de los gobiernos locales, representa el 28% del total; de igual manera, si observamos los presupuestos públicos de cada municipalidad del Perú, veremos que de las 1,834 municipalidades de todo el país, el presupuesto de 423 municipalidades dependen más del 50% del FONCOMUN y 1,137 municipalidades dependen en más de un tercio.

Tomando en cuenta estas cifras generales, se enfatizó la importancia del FONCOMUN y, de otro lado, que no era verdad que se estaba restituyendo a las municipalidades lo que se había dejado de pagárseles, pues lo prometido no alcanzaba la cifra que había sido extraída de los presupuestos municipales.

Descentralización y núcleos ejecutores

En general la discusión entre los participantes centró su interés en la denominada “descentralización popular” y fue generalizada la opinión de que:

1) Es un mecanismo para partidarizar el proceso descentralista.
2) No fomenta sino, por el contrario, obstruye los canales participativos de la descentralización. Con ello, se debilita el proceso de democratización.

En ese sentido, en varias oportunidades los participantes consideraron si no sería importante exigir al gobierno el cumplimiento de la normatividad vigente, pues esa es su obligación. Así, los denominados núcleos ejecutores vecinales no fortalecerían los presupuestos participativos (PP) ni la actualización o formulación de planes de desarrollo concertado (PDC).

Los núcleos ejecutores, más allá del sesgo político que empezamos a ver en su implementación, no parecen ser medios para llevar a cabo las obras que requiere una provincia o, peor aún, una región. Es decir, ser eficiente no es gastar más, sino gastar bien y hacerlo de esta última manera significa darle legitimidad a los usos de los recursos públicos.

A lo largo de las intervenciones se fue anotando que la instalación de estos núcleos ya estaba en curso y aun cuando se extendió la preocupación acerca de cómo podrían articularse con los PP y los PDC, no surgieron planteamientos claros al respecto. Pareciera que esta propuesta del Ejecutivo es vista como completamente contradictoria respecto a los PP y los PDC, afirmándose que el financiamiento de los mismos está comprometiendo recursos ya asignados por estos mecanismos establecidos en el marco de la descentralización en curso.

En la medida que avanzaba la implementación de los núcleos ejecutores, muchos temores se hicieron realidad: no sólo están llevando a cabo obras del presupuesto participativo sino también por montos superiores al anunciado en el mensaje presidencial. Esto es muy delicado y condujo a César Villanueva, presidente regional de San Martín, afirmar que los núcleos ejecutores son “un mecanismo transitorio que no institucionaliza formas ni canales. Cuando termina el proyecto, termina el núcleo ejecutor, y hay riesgos en lo que se refiere a la calidad de la obra y en los mecanismos políticos para fortalecer la institucionalidad de los gobiernos regionales”.

Sin embargo, los problemas no parecen estar únicamente en el plano “técnico”. El 19 de agosto Carlos Arana, el controvertido dirigente aprista, fue designado como director del programa Descentralización Popular, con lo cual se elevan las sospechas de politización en el uso de recursos públicos.

Pero, para algunos de los participantes los núcleos ejecutores serían una especie de mal menor ante la evidente inacción de los gobiernos locales y regionales, así como la falta de voluntad del gobierno central. Esta situación se debe a aspectos vinculados al estancamiento de la descentralización, como el retraso para la implementación del plan de desarrollo de capacidades, el lento proceso de transferencia de competencias y sin los recursos necesarios, la ausencia de una real descentralización fiscal que incluya una reforma tributaria descentralizada, el nulo interés por promover los diversos mecanismos de participación ciudadana y vigilancia social, escasos equipos humanos para asumir las nuevas responsabilidades frente a salarios rebajados, etc.
En suma, hubo consenso respecto a que la descentralización y la participación ciudadana vienen mostrando dificultades importantes, resaltando entre ellas dos aspectos: la ausencia de transparencia que daña los niveles mínimos de legitimidad de las autoridades y, de otro lado, la ausencia de criterios técnicos que permita superar el simple enlistado de obras que, muchas veces, no guardan relación entre ellas.

Otro tema materia de interés es cómo ubicar a la descentralización en el marco de una reforma integral del Estado. En gran medida, esto se aborda en referencia a los altos grados de corrupción existentes y la evidente falta de voluntad de las autoridades para implementar mecanismos de transparencia y su renuencia ante los sistemas de rendición de cuentas.

En todo caso, si algo está muy presente es la idea de que la descentralización es un proceso clave para la democratización del país, en tanto podría disminuir la profunda desigualdad y desequilibrios existentes entre los diversos territorios que componen el país. Esto trae a la discusión el problema del centralismo, algo que no se reduce a la relación entre Lima y las regiones sino que también se reproduce al interior mismo de las regiones.

Las deficiencias del proceso de descentralización también se debe a la poca voluntad manifiesta en los ámbitos locales y regionales, que no son “lo suficientemente capaces de realizar propuestas que contribuyan a una verdadera descentralización”.

Así, una cuestión pendiente sería el fomento de la movilización social descentralista, para convertir al ciudadano en un interpelante con voz ante las autoridades: actualmente, las organizaciones sociales son sumamente débiles y aceptan las condiciones de las autoridades políticas, para obtener beneficios muy específicos.

En efecto, la descentralización no parece ser un tema prioritario para las organizaciones sociales. En esa línea, posiblemente el problema no sea la ausencia de interés hacia la descentralización, sino la poca capacidad para convertirla en un eje que atraviese todas las demandas de la sociedad, y dejar de mirarla como un tema exclusivo, explicable en sí mismo.

De otro lado, en la discusión se consideró la posibilidad de creación de un Ministerio de la Descentralización. Al respecto, se recordó que el proceso era dirigido en el pasado por una entidad autónoma –el CND– que luego pasó a formar parte de la PCM, en donde está actualmente sin mayor protagonismo.

Segunda vuelta en elecciones regionales
Un grave problema para el fortalecimiento de los gobiernos regionales y la descentralización es la casi inexistencia de partidos políticos organizados. El temor de muchos ciudadanos por participar en política por ser este un espacio muy desacreditado, se agudiza con la presencia de fuertes intereses económicos que “participan” con candidatos que defenderán estos intereses.

Por ello, se señala que es importante implementar la segunda vuelta en las elecciones regionales, porque de esa manera se daría más fuerza a autoridades locales y regionales que, muchas veces, son elegidas con porcentajes muy bajos de votos.

Además, se sugirió que los partidos nacionales deberían descentralizarse (también las organizaciones sociales de segundo y tercer nivel, como las federaciones y confederaciones). En ese sentido, se asumió que sería bueno revisar y poner al día la ley de partidos políticos, porque la versión actual no parece buscar el fortalecimiento de las organizaciones regionales y locales.

Asimismo, a propósito de los mecanismos a implementarse para otorgarle más legitimidad a las autoridades, se planteó un tema crucial: las revocatorias. En efecto, este es un procedimiento de control ciudadano que si bien tiene mucha potencialidad democrática, la práctica lo ha distorsionado en algo, al ser usada como medio de obstrucción política.

FONCOMUN

Si bien el anuncio de aumentar los recursos del fondo es una buena idea, no hay la confianza suficiente hacia las autoridades como para creerles que eso va a efectivizarse.

Muchísimas de las municipalidades rurales dependen casi exclusivamente de este fondo. Así, volvemos a preguntar ¿es suficiente con aumentar los recursos para este fondo, tal como anunció el presidente García en su mensaje, o hay que buscar otras maneras de asignación? Como recordamos, actualmente se toma en cuenta cantidad de población y grado de pobreza, entre otros indicadores, para realizar las asignaciones y, según algunas evaluaciones, esto parece ser bastante equitativo.

Otra cuestión es la disminución que sufrirán las transferencias hacia los gobiernos locales y regionales por canon minero, un contexto donde los gobiernos locales y regionales ya han comprometido recursos que, en el peor de los casos, obligaría a éstos a depender más aun del gobierno central.

A esto hay que sumar el anuncio del premier Javier Velásquez Quesquén, en el sentido de que los recursos del FONCOMUN “se entregarán en función a resultados”, sin que hubiera mayor precisión al respecto y que podría ser entendido como un intento de modificar los actuales criterios de distribución.

Conclusiones

Para los panelistas, no hay dudas que los anuncios presidenciales han estado cargados de partidarización política y es poco o nada su contribución para un proceso descentralizador que, de otra parte, muestra serias deficiencias y necesita, por lo mismo, de ajustes importantes para darle sostenibilidad hacia delante.

Sin embargo, desde la percepción del moderador, pareciera que si bien existe bastante claridad sobre la acción del Ejecutivo, hay enormes dificultades para precisar las intenciones políticas de éste y, derivado de ello, la posible estrategia a formar para enfrentar la situación.

En esta misma línea, si bien las críticas y observaciones a los roles que vienen cumpliendo los gobiernos locales y regionales, así como las organizaciones sociales, en el proceso de descentralización son correctas, también hay problemas para precisar la naturaleza de estas deficiencias.

De otro lado, el rol de los partidos políticos en la dimensión regional es un debate que aun no se ha formulado, y el anuncio de la segunda vuelta en las elecciones regionales propone la ocasión para iniciarlo sobre la base de darle más legitimidad al sistema de representación política. En ese sentido, bien podría ser una entrada para formular propuestas acerca de la naturaleza y composición del Congreso de la República, así como la pertinencia de consolidar espacios de representación en los niveles locales y regionales.

Finalmente, el debate sobre el FONCOMUN ha empezado a complicarse y debe tenerse en cuenta la importancia que este fondo tiene para un número importante de municipalidades y el hecho de ser un recurso administrado centralmente. El supuesto aumento de los recursos del fondo no tendría impactos importantes, si no lo asociamos con otros factores, como la disminución de las transferencias por canon minero y las variables utilizadas para proceder a su distribución.