Síntesis del X Foro de Discusión

SINTESIS
X Foro de Discusión

Presupuesto Público 2010: Recentralización del gasto en un año electoral

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Moderador: Juan Narváez
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Las inconsistencias macroeconómicas del MEF: Crisis y presupuesto

Uno de los temas que han sido abordados con mayor recurrencia en la primera parte del foro, es el correspondiente a la poca credibilidad que tiene la política económica del gobierno nacional, en particular, la política macroeconómica del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la cual está cargada de anuncios, proyecciones y medidas de muy poca transparencia. Como ha sido señalado en varias intervenciones, la existencia de información veraz y consistente sobre la marcha de la economía, así como la formulación de orientaciones claras y predecibles de política económica, son necesarias para que los diferentes agentes económicos, incluyendo a los pequeños productores y a la población en general, tomen apropiadamente sus decisiones de consumo y de inversión.

En este sentido, los participantes del foro han cuestionado el optimismo que ha venido teniendo el MEF con respecto al impacto de la crisis en el Perú. Recordemos que en octubre de 2008, cuando estalló la crisis internacional, el MEF estimó un crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) para el presente año de 7%. Posteriormente, redujo su proyección a 5% y en la actualidad maneja una cifra de alrededor del 2%. A pesar de que esta predicción es significativamente inferior a la inicial, aún sigue siendo imprecisa, dado que la mayoría de analistas auguran un crecimiento del PBI ente cero y 1% para el 2009.

Ha sido evidente para todos los participantes del foro, la intención del Gobierno Central de construir una imagen sobre la situación económica del país en la cual se minimiza el impacto de la crisis. Luego de sus persistentes predicciones fallidas sobre el crecimiento del PBI, el MEF viene planteando como logro suyo el hecho que el Perú presente un crecimiento económico positivo en el 2009, aunque éste sea cercano a cero. Ello, ciertamente, contrasta con lo que viene ocurriendo en otro países latinoamericanos, los cuales tendrán disminuciones de su PBI al final del año. Sin embargo, el impacto de la crisis debe ser medido también por la diferencia de crecimiento entre el 2008 y el 2009, que en el caso peruano pasa de cerca de 10% a casi cero. Desde este punto de vista, el Perú es uno de los países que ha experimentando un mayor impacto negativo de la crisis.

De otro lado, las intervenciones han criticado la inconsistencia del MEF, al haber elaborado el presupuesto para el próximo año asumiendo que el crecimiento de la economía será de 5% en el 2010. Este supuesto, al seguir siendo optimista y sobreestimar el PBI, genera complicaciones en la proyección de los ingresos fiscales y en las expectativas de los agentes económicos. Muchos participantes han señalado que las equivocaciones sistemáticas del Gobierno Nacional, así como sus acciones incoherentes con respecto a su discurso, generan mucha incertidumbre y desconfianza en la sociedad. Ello perjudica seriamente el desenvolvimiento de la economía, afectando principalmente la supervivencia de los pequeños productores y el consumo de la población.

Asimismo, una estimación de crecimiento del PBI en 5% para el próximo año significa asumir que la crisis ya acabó, por lo tanto, desde una perspectiva macroeconómica no se justifica un incremento de 13% del presupuesto nacional. Es razonable pensar que en realidad el MEF no cree en su proyección de crecimiento de 5%, la cual solo formaría parte de la propaganda mediática del Gobierno Nacional, teniendo en su lugar una estimación más modesta de alrededor 2%. Si esto fuera así, el aumento del presupuesto en 13% sí es coherente como política destinada a contribuir en la reactivación de la economía. El problema sigue siendo la actitud persistente del gobierno en no ser transparente con la situación de crisis del país y en dar información inexacta a la población.

Varias intervenciones han coincidido en que no hay en el presupuesto propuesto por el MEF suficiente claridad sobre cuál es la política anticrisis para el 2010, tampoco se conoce la estrategia que se tendrá para impulsar los sectores productivos y el empleo, menos aún las acciones que se tomarán para aliviar la pobreza que se ha profundizado con la crisis. Esta indefinición del gobierno central con respecto a sus políticas frente a la crisis, le permite mucho margen de acción para una asignación del presupuesto de manera antojadiza y discrecional.

Finalmente, existen coincidencias en los participantes del foro en que al MEF solo le interesa la estabilidad macroeconómica y no tiene ningún diagnóstico de la crisis desde las regiones, por lo cual el presupuesto no refleja medidas que peritan enfrentarla desde enfoques territoriales y sectoriales.


Los objetivos electorales del Gobierno Nacional y su campaña de desprestigio

Otro tema que ha sido aludido con mucha frecuencia en el foro es la intencionalidad electoral del Gobierno Nacional al momento de formular el presupuesto 2010. La mayoría de intervenciones ha opinado que el incremento desproporcionado del presupuesto del Gobierno Nacional y el respectivo recorte de las municipalidades, representa una maniobra encaminada a satisfacer los objetivos electorales del gobierno de turno.

Muchas opiniones han concordado en que el crecimiento global de 13% del presupuesto es razonable y beneficioso como política macroeconómica destina a reactivar la economía. Lo reprochable es que dicho incremento beneficia casi exclusivamente al gobierno central. La disminución de los recursos para las municipalidades representa una agresión explícita, las cuales presentan mucha debilidad política para exigir y negociar la restitución de su presupuesto. En este contexto, los núcleos ejecutores aparecen como el instrumento político para que el Gobierno Nacional pueda gastar más y favorecer sus objetivos electorales.

Con la finalidad de justificar estas acciones, el Gobierno Nacional ha realizado una exitosa campaña de desprestigio en contra de los Gobiernos Regionales y Locales, la que ha calado muy fuertemente en la opinión pública. A lo largo de la discusión en el foro, se ha debatido intensamente sobre la existencia o no de razones técnicas que avalen la re-centralización de los recursos públicos.

En primer lugar, se mencionó que la inversión de los gobiernos regionales y municipalidades viene incrementándose año a año de manera sostenida. Entre los años 2004 y 2008, los gobiernos regionales han aumentado su inversión en 263%, mientras que los gobiernos locales en 289%. Estas cifras significan que en promedio las regiones y las municipalidades invierten cada año cerca de 40% más con respecto al año anterior. Por lo tanto, no puede hablarse de lentitud en el gasto.

En segundo lugar, otro aspecto del ataque del Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Subnacionales se basa en que éstos tienen muchos saldos de recursos no utilizados. Ello solo es cierto en algunas regiones y municipalidades que han recibido altos ingresos por canon, los cuales han crecido en porcentajes muy superiores a los porcentajes de aumento del gasto de inversión de dichos gobiernos. La gran mayoría de regiones y municipalidades tienen saldos inexistentes o muy pequeños.

Por el contrario, es el Gobierno Nacional quien presenta mayor cantidad de saldos de balance. En el 2008, el saldo del Gobierno Nacional dejó de ejecutar 8 800 millones de nuevos soles, mientras que los Gobiernos Locales tuvieron un saldo de 6 000 millones. En dicho año, los gobiernos regionales tuvieron un saldo de 3 369 millones.

En tercer lugar, como bien ha sido señalado en muchas intervenciones, la eficacia de la descentralización no solo depende de la cantidad de recursos transferidos a los gobiernos subnacionales, también se requiere aumentar las capacidades operativas y de planeamiento de los mismos, las cuales en muchos casos son bajas. Al respecto, uno de los hechos que muestra con mayor nitidez las grandes limitaciones de los gobiernos regionales y locales es que éstos, en su gran mayoría, no han sido capaces de implementar medidas anticrisis en sus respectivas jurisdicciones territoriales.

No obstante lo anterior, hay que indicar que existen normas que impiden a regiones y municipalidades tener una política expansiva de recursos humanos que les permitan contar con mejores profesionales, dado que está restringida la creación de plazas y el aumento de sueldos a sus funcionarios. A pesar de ello, puede percibirse grandes esfuerzos de gobiernos regionales y locales por mejorar la capacidad y eficiencia de su gasto. En el año 2004, la inversión representó el 15% del gasto en personal, mientras que en el 2008 alcanzó el 41%. Ello significa que existe una mayor inversión con menos gasto de planillas.

Ha sido casi un consenso entre los participantes del foro que las regiones y municipalidades presentan grandes problemas, habiendo mucho que mejorar en su gestión. Se requiere mayor eficacia y eficiencia en sus tareas operativas, elevar la calidad de sus profesionales, mejorar el impacto de sus políticas, así como aumentar la transparencia para evitar la corrupción y el uso electoral de sus recursos.

Sin embargo, también fue señalado que la solución a dichos problemas no es la re-centralización del presupuesto, dado que el Gobierno Nacional presenta ineficiencias y dificultades de magnitud similar, e incluso mayor, que las regiones y municipios. De otro lado, mantener la descentralización de los recursos permite que la sociedad civil pueda implementar procesos de vigilancia y fiscalización con mayor impacto y más cercanía a las instancias de toma de decisión.

Finalmente, ha sido reconocido por gran parte de los participantes del foro la necesidad de que los Gobiernos Regionales y Locales realicen una distribución más equitativa de la inversión al interior de las localidades y departamentos, evitando el uso de recursos en gastos poco útiles. Si bien existen gobiernos subnacionales que han construido palacios municipales, plazas de toros y monumentos superfluos, estos casos no deben ser generalizados. La propaganda del Gobierno Central utiliza estos hechos como una de sus justificaciones para la re-centralización del presupuesto.


Los inconvenientes de la re-centralización de la inversión pública

Un tema que ha sido ampliamente debatido en el foro consiste en los inconvenientes que ocasionaría un proceso de re-centralización de la inversión pública en el Gobierno Nacional, lo cual es claramente identificable en la propuesta de presupuesto presentada por el MEF. Al respecto, ha sido señalado con claridad en muchas intervenciones que dicho proceso significaría un grave error que en el mediano plazo afectará principalmente a los departamentos y provincias más pobres.

Uno de los argumentos más utilizados para sustentar la afirmación anterior se fundamenta en que los gobiernos regionales y locales tienen una mayor cercanía con la población y conocen mejor sus necesidades, por lo cual la inversión ejecutada por estas instancias de gobierno tendrá mayor impacto en mejorar la calidad de vida de las personas que habitan estos territorios. Ello no ocurre con los ministerios o programas nacionales del Gobierno Nacional, cuyas intervenciones son generalmente de carácter homogéneo, sin tener en cuenta las particularidades geográficas y culturales de cada zona.

De otro lado, en el contexto de la crisis, es recomendable que los proyectos pequeños y de corta duración sean ejecutados por las municipalidades. Ello permite darle a dichas inversiones un mayor impacto reactivador de la economías locales, dado que las compras de insumos y la contratación de mano de obra suele ser obtenida en su mayoría a través de proveedores locales. Además, como ya fue mencionado, la mayoría de gobiernos locales vienen demostrando en los últimos años importantes niveles de rapidez en la ejecución de dicho tipo de proyectos.

Finalmente, el peso de la inversión pública como motor de las economías regionales y locales es mucho mayor en las provincias que en Lima, lo que significa que el MEF debería asignar a los Gobiernos Regionales y a las municipalidades un rol más importante en la implementación de la estrategia anticrisis, debido a que su velocidad de ejecución ha venido siendo mayor a la del Gobierno Nacional.


Presupuesto público, desarrollo social y esquemas de incentivos

Un elemento que ha estado presente en casi todas las intervenciones que se han hecho en el foro es la casi nula vinculación entre las tareas de planificación y la formulación del presupuesto. Evidentemente, la razón más importante para ello consiste en que el Estado no lleva a cabo procesos serios de planificación y el gobierno de turno no tiene ningún interés en implementarlos.

A juicio de muchos participantes, esta situación genera que el presupuesto no se constituya en una herramienta de desarrollo, siendo en su lugar un instrumento de carácter inercial y que no utiliza indicadores de necesidades para distribuir los recursos públicos. En este sentido, existe una larga tarea por delante para el Estado, encaminada a ir desarrollando sistemas de información integrados e indicadores de reparto de recursos específicos para cada sector: educación, salud, agricultura, transporte.

Otro elemento que varias intervenciones han señalado se refiere a que la asignación de recursos públicos para las diferentes unidades ejecutoras de los tres niveles de gobierno, debe corresponder también a criterios de desempeño y eficiencia. Ello significa que debería asignarse recursos adicionales a aquellas instancias del Estado que presenten mejoras en su gestión. Esta idea debería ser puesta en marcha por el Estado rápidamente, sin embargo, estos esquemas de incentivos deben estar ligados solamente a recursos adicionales y no comprometer gastos que son ineludibles (llamados también rígidos), como el pago de planillas y la adquisición de bienes y servicios vinculados a educación y salud.

Por ejemplo, las municipalidades que cuentan con una población en posibilidades económicas de tributar, debería tener la alternativa de obtener recursos adicionales por el aumento de su presión tributaria. Asimismo, aquellas municipalidades que tienen una población demasiado pobre como para tributar, deberían contar con una asignación presupuestal más centrada en indicadores de necesidades que en esquemas de incentivos tributarios. En resumen, se trata de utilizar mecanismos mixtos de acuerdo a cada caso.

 

Este años 2010 de Campaña Electoral Regional Municipal es bastante suceptible y el tema presupuestal practicamente esta pasando a segundo plano, puesto que a la disminucion presupuestal que fue un golpe fuerte se suma la desesperacion de los gobernantes actuales por recuperar terreno, puesto que en estos años de bonanza se han hecho poco o casi nada para poder revertir en lo minimo las Brechas Sociales de Pobreza Extrema, Denutricion Cronica Infantil y otras necesidades de las grandes mayorias.

Si bien en estos años se ha tenido de lo que llamamos "lluvia de millones", hasta en los distritos mas pobres, sin embargo esto no se traduce con la mejora de la calidad de vida de la poblacion y mucho menos se a tenido un Chorreo Social, solo se tuvo un pequeño centratismo presupuestal, considerando que la mayor inversion o mejor dicho las obras con mas montos se ejecutaron en las capitales de los distritos, provincias y regiones; por lo que los que estan en Gestion tienen que tratar de revertir esa situacion y acercarse mas a la pobalcion en actitud de congraciarse, y los que aparecen nuevos en la coyuntura, tendran que tener estrategias fuertes para ganarse a esa pobalcion postrada y postergada.

En General, el tema presupuestario en Epoca politica se resume en mayor clientilismo, mercantilismo y un esfuerzo de estudiante de ultima hora, es decir tratar de hacer en unos meses lo que no se pudo en tres años, es bastante dificil, teniendo en consideracion, que muchos proyectos priorizados en el Presupuesto Participativo 2010 no tienen garantizado su presupuesto, ya que la mayoria son simplemente obras de continuidad.

Estos hechos amerita analizar y encontrar respuestas a la vez, lo que se tuvo grandes montos presupuestales, no se contrasta con las reducciones de las brechas sociales, puesto que a nivel de los pueblos rurales, la pobreza sigue igual, mas la desnutricion cronica infantil y ni que decir de las grandes desigualdades y exclusion, casi nadie aposto por el desarrollo de capacidades y menos por Fortalecer espacios de concertacion, lo unico que tenemos es empresas constructoras salidos de medianoche o improvizados, mala calidad de las obras e incapacidad de gasto.

Pedro ROJAS MAURTUA