XI Foro: Síntesis

RED PARTICIPA PERÚ
XI Foro de Discusión
Uso e impacto de las rentas de las Industrias Extractivas
en el desarrollo local y regional

Moderador: Carlos Monge​

Síntesis del Debate

El Foro de Debate Uso e Impacto de la Renta de las Industrias Extractivas se organizó en torno a 3 temas vinculados a la renta de las industrias extractivas: i) conceptos básicos y lógica de la distribución; ii) uso e impacto de la renta; iii) gestión financiera de la renta y vigilancia social de su uso e impacto. A continuación, una reseña del debate.

1. Sobre los conceptos básicos

Durante el Foro no se han presentado en realidad debates sobre los aspectos conceptuales. Pareciera pues quedar claro entre los participantes en el Foro que la regalía es un pago por el recurso que extraen las empresas, que el impuesto a la renta es el pago de un porcentaje de la ganancia de las empresas, y que el canon es un mecanismo de distribución de lo que el Estado recibe gracias a esos pagos.

Me pregunto sin embargo si esta claridad existe también más allá del selecto grupo que ha intervenido en el Foro. ¿Queda esto claro en la clase política que se prepara a competir en elecciones regionales y locales en Octubre 2010? ¿Queda esto claro para la ciudadanía, que es la que debe decidir en manos de quien poner la gestión de estos recursos para el siguiente periodo de gobierno?

Y desarrollando esta preocupación, me pregunto además: ¿Que están haciendo los medios de comunicación y las Universidades, por ejemplo, para informar y educar a la población sobre estos conceptos básicos, de manera que pueda participar de manera informada en los debates públicos y en los mecanismos participativos se manera informada?

Me parece que sería bueno avanzar en debatir más estos temas en las regiones con las propias instituciones que podrían asumir la responsabilidad en su solución.

2. Sobre la lógica de la distribución

De las intervenciones surgen algunos consensos, aunque como es previsible también hay matices:
- Es justo que las regiones productoras reciban una parte de la renta de las industrias extractivas en la medida en que de ellas se están extrayendo esos recursos no renovables.
- No se sabe en qué se usa el 50% que recibe el Gobierno Central (GC) pues el SIAF no indica la fuente de los gastos del GC, como sí hace con los gastos de los GRs y GLs).
- Se podría asignar a las regiones no productoras parte de la renta retenida por el GC, de acuerdo con las orientaciones propuestas por la Comisión del Congreso que propuso modificaciones a la Ley de Canon.
- Al interior de las regiones productoras hay excesiva concentración de la renta extractiva en los distritos productores, algunos de los cuales reciben casi igual o más que sus GRs. Habría pues que distribuir mejor al interior de las regiones productoras.

Al respecto, sin embargo, hay que temas que debemos de profundizar:

- Líderes de las regiones no productoras y analistas nacionales cuestionan la lógica de repartir el impuesto a la renta de las industrias extractivas entre el FG y los GRs y GLs de las regiones productoras. Ellos señalan que si los recursos son propiedad de la nación, la renta debe beneficiar a toda la nación. Es decir, que se debe –como en muchos otros países- asigna también un porcentaje fijo a las regiones no productoras.
- Ahora bien, la información disponible indica que el MEF ha estado efectivamente “compensando” con mayores recursos de inversión a las regiones que menos canon reciben. Y, en efecto, es un hecho que las regiones con menos canon han estado recibiendo mayores transferencias del GC y que el MEF señala que esta es una política de compensación frente a la inequidad que genera el canon. Pero:

o En realidad no sabemos si los recursos que se usan para esa compensación provienen de la renta extractiva pues no conocemos el origen del gasto del GC por fuente.
o Y aún si así fuese, se trata de un gesto generoso del MEF pero no de un derecho de las regiones no productoras.

Parece indispensable –como se ha señalado en el debate- que esto debiera ser materia de un dialogo entre el MEF y la ANGR, los municipios y las empresas. Y, en todo caso, queda siempre la pregunta sobre los criterios de asignación de estos recursos al interior de las regiones productoras y hacia las no productoras, si esta opción se aceptase:

o Por equidad per capita?
o Por compensación por pobreza?
o Por NBIs y brechas de inversión/servicios públicos?

- Un tema adicional que se ha planteado en el debate entre Cusco y Huancavelica es el del canon a las regiones de transito. Es suficiente lo que Ayacucho, Huancavelica e Ica ya reciben por el tránsito de los ductos de Camisea por sus territorios? Y no deberían otras regiones y provincias que son zonas de transito acogerse también a ese beneficio? Por ejemplo, ¿La Región Amazonas por donde pasa el oleoducto del norte, por ejemplo las provincias de Ancash por donde pasa el mineroducto de Antamina. Y las de Lambayeque y La Libertad por donde pasan la carreteras por donde circula el oro de Cajamarca?

- El debate se ha quedado en el plano de la distribución con criterio territorial, pero no hemos avanzado mucho en el debate sobre otras perspectivas de asignación de estos recursos. Solo una intervención ha mencionado, y de manera crítica, la posible asignación de recursos al sector defensa. Lo que si me ha llamado la atención es que nadie haya tomado como propia -o al menos como interesante- la alternativa boliviana de recortar el reparto territorial para y darle algo a los jubilados o mayores de 60. ¿No sería interesante discutir este tema? ¿No sería interesante revisar la experiencia boliviana del Bono Dignidad como suerte de sistema pensionable no contributivo?

- Varias intervenciones sí han mencionado que habría que priorizar educación y salud en el gasto de estos recursos. Pero, queda flotando la pregunta: ¿cómo es que se establece esta prioridad? En la actualidad, las prioridades de la inversión pública regional y local se establecen con la propia población en el presupuesto participativo. ¿Habría que establecer que al menos un porcentaje de los recursos decididos participativamente vayan al sector educación con la gente decidiendo exactamente en qué? ¿Habría que regresar esta decisión al ministerio de educación sobre la base de metas nacionales y regionales previamente establecidas? Y si hacemos esto ¿ no estaríamos retrocediendo en el tema de participación?

- Una parte del canon ya va directamente a la educación, pues las Universidades Públicas de las regiones productoras ya reciben un 5% de lo va a la región. ¿Se sabe en que usan las universidades esos recursos? ¿De veras están haciendo investigación? ¿Y esta investigación está articuladas a las necesidades del desarrollo regional? ¿Alguien monitorea esto en detalle? ¿Y qué se puede hacer al respecto?

3. Sobre la descentralización fiscal como marco de una reformulación de los actuales mecanismos de descentralización(*)
Se ha planteado que el debate sobre cambios en la ley del canon debe darse en el marco de un debate mayor sobre la descentralización fiscal. Pero no se avanzó mucho en el debate. En lamedida en que me parece que esta es una idea fundamental, me tomo la libertad de aportar algunas ideas adicionales:
- La descentralización fiscal es la solución estructural para estos debates sobre la distribución de la renta pública.
- El canon (así como el FONCOMUN) ya son mecanismos parciales de descentralización fiscal
- El mandato constitucional sobre el canon ya avanza en esta dirección al señalar que hay que dar a las regiones productoras una parte de los impuestos (no solo del impuesto a la renta) que se generan por esas actividades en sus territorios.
- La Ley de Canon solo recoge parcialmente el mandato constitucional
- Avanzar en propuestas globales de descentralización fiscal es recoger el espíritu de la constitución en este terreno en el marco de un nuevo gran acuerdo político y social sobre cómo repartir el integro de los impuestos que se cobran en el Perú.


4. Sobre el impacto del gasto de la renta de las extractivas en el bienestar de la población.

De las intervenciones surgen algunas ideas interesantes de ser exploradas hacia adelante:
- No existe un seguimiento del impacto del uso de esta renta sobre las condiciones de vida de la población. El único estudio disponible es el realizado por GPC con sus asociados en el Cusco, observando el impacto del uso de la renta del gas en tres distritos de esa región.
- Debería ser posible, con base en información secundaria y primaria, comparar la evolución de la pobreza y del desarrollo en regiones con canon y regiones sin canon. Sin embargo, hay que tener cuidado al establecer qué es lo que se compara. Por ejemplo, habría que centrar la comparación en la evolución de la pobreza en estos años de mucho canon, y no una comparación absoluta. Ello porque en una comparación absoluta Lambayeque seguirá estando mejor que Pasco aunque ésta tenga bastante canon en los últimos 6 años, debido a decenas de años de mayor desarrollo relativo con base en mas inversión privada y pública en ciertas regiones. Y -aun así- queda una pregunta de método: ¿ya se puede medir el impacto de esa inversión? En otras palabras, ¿en cuánto tiempo y con qué indicadores se puede medir el impacto de una carretera que mejora el acceso al mercado de un productor sobre la calidad de vida de sus hijos(as)? ¿Y cómo aislar el impacto de esa carretera del impacto de cambios en las políticas sectoriales y el comportamiento de los mercados?
- El impacto positivo de las inversiones hechas con recursos del canon puede estar limitada por el hecho de que esos mismos recursos no pueden ser usados para actividades que son necesarias para asegurar el impacto de esas inversiones. En efecto, el canon solo puede ser usado para inversiones en infraestructura y, desde hace poco, en gastos corrientes asociados al diseño de los proyectos a ser presentados y al mantenimiento de la infraestructura construida. Pero, construida la escuela, no se puede usar el canon para capacitar a los maestros. Construido el canal de riego, no se puede con ese mismo dinero dar asistencia técnica a los agricultores. Entonces, habría pues que poder usar también estos recursos para invertir en capital humano. Pero, si invertir en pistas y veredas ya es difícil, ¿Cómo se hace buena inversión en capital humano? ¿Quien define que es eso y como se hace? Es necesario avanzar alternativas concretas en este terreno.

5. Sobre las capacidades de gestión de los recursos del canon

Parece haber un consenso en torno a la idea de que hay poca capacidad de gestión en los GRs y GLs que reciben recursos por concepto de canon. En efecto, algunas posturas son muy críticas a respecto. De todas maneras, también se reconoce que los GRs y GLs han incrementado su capacidad y calidad de gasto. Preguntas que quedan en busca de respuestas: ¿Cómo lo han hecho? ¿Y cómo se puede hacer esto en otras regiones? Por su parte, después de varios años, el GC ha logrado lanzar un Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades. ¿Lo conoce la sociedad civil? ¿Responde a las necesidades? ¿Será eficaz? ¿Y qué roles pueden cumplir las Universidades y las ONGs de las regiones?

Quiero llamar la atención sobre un tema particular es el que tiene que ver con el posible uso de mecanismos financieros como los fondos inter-generacionales para hacer gestión financiera de los recursos del canon. Las intervenciones en el Foro han sido más bien pesimistas.
- Se constata que no se conocen experiencias en este terreno, el tema no es conocido ni está en la agenda de las autoridades. Pero, sugiero, sería interesante y perfectamente posible presentar la idea a las autoridades regionales y locales. Nada nos impide hacer eso.
- Se duda de la capacidad de los GRs y GLs de hacer este tipo de gestión. Y claro, si ni siquiera logran gastar el dinero que tienen, qué capacidad tendrán de hacer gestión financiera estratégica. Pero, se podrían plantear algunas alternativas para avanzar y no quedarnos en constatar los problemas. Por ejemplo: este tipo de capacidades debería ser incluido en el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades. De manera más radical se podría decir que no se necesitan capacidades en este terreno, sino solamente voluntad política. En efecto, si un GR tema esta decisión, podría pedirle al PNUD el diseño técnico y a COFIDE la gestión.
- También se anota que esta puede ser una propuesta políticamente inviable pues la gente quiere ver cosas concretas y estamos en un año electoral. Al respecto, sería interesante averiguar de verdad cuál es la reacción de los candidatos y del electorado al respecto. Se podría llevar el tema al debate electoral y ver qué pasa. Y ser consientes que nada se podrá hacer hasta que no se instalen las nuevas autoridades.

6. Sobre la llamada " maldición de los recursos".

- Algunas intervenciones en el Foro han llamado la atención sobre el peligro de apostarlo todo, de hacer depender el desarrollo, de recursos que sabemos que por definición no son renovables. Es decir, que sabemos que se van a acabar. Peor aún, que se van acabar después de haber generado daños ambientales que nadie repara.
- Mis aportes a este debate
o En términos económicos, se suele hablar de la enfermedad holandesa: la renta del petróleo o de los minerales permite comprar todo, por tanto ya nadie se preocupa de estimular la producción interna. Por ejemplo, si se puede importar comida, para que desarrollar la agricultura. Esto está pasando ya en algunas regiones productoras.
o En términos más amplios se habla de la Maldición de los Recursos. Esto es algo así como la enfermedad holandesa más la corrupción que termina por debilitar más o destruir a la sociedad y sus instituciones.
o La pregunta, y este es también un debate mundial, es si es posible evitar esta maldición y más bien hacer de estos recursos una bendición. Se citan tres ejemplos en el mundo: Noruega, Chile y Botswana. ¿Que tienen en común? Que siguieron estimulando la diversificación económica para no caer en la dependencia unilateral del petróleo, el cobre o el oro. Y que generaron fuertes mecanismos de transparencia para evitar que esos recursos lo corrompan todo. Y que mantuvieron, al menos en Noruega y Chile, empresas estatales fuertes que garantizaron que buena parte de renta se quede en el país. Y que la usaron bien. ¿No es posible que hagamos esto en el Perú?

 

En verdad, el uso de los recursos de la Renta de las Industrias Extractivas, todavía no han tenido el impacto y efecto, a falta de políticas del Estado, en lugar de ser un mal negociador de los recursos naturales, mal fortalecedor de los recursos humanos, no se ha interesado en LA PRODUCCION INTERNA NACIONAL, ENGARZADO con los GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES; esto trae consecuencias de que en lugar de ser los Gobiernos tanto Nacional y subnacionales, cada uno intervenga como mas le parece, desvinculado de las necesidades de fortalecimiento de capacidades en todos los niveles y sectores de la sociedad, buscando competitividad en mercados regionales y mundiales; interesarnos por el Desarrollo Humano autosostenido, con empresas nacionales que conquisten mercados de otros países. Es decir, no se ha capitalizado con estos nimios presupuestos que nos llegan del Impuesto a la Renta y Regalías.