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  1. jpaulini

    jpaulini Nuevo Miembro

    PRESUPUESTO PARTICIPATIVO BASADO EN RESULTADOS: POSIBILIDADES Y RIESGOS

    Moderado por Javier A. Paulini Sánchez

    A mediados de abril del presente año el MEF ha aprobado un Instructivo, denominado “Presupuesto Participativo Basado en Resultados”, donde dispone incorporar al proceso de Presupuesto Participativo (PP) al enfoque de Presupuesto por Resultados (PpR) que viene siendo promovido desde hace 5 años en la administración pública peruana.

    Para establecer los lineamientos precisos que orienten el desarrollo del proceso del Presupuesto Participativo Basado en Resultados (PPBR), el reciente Instructivo del MEF establece diversos mecanismos y pautas para el desarrollo del proceso del PP en los Gobiernos Regionales y Locales, con la finalidad que los proyectos de inversión estén claramente articulados a productos y resultados específicos en aquellas dimensiones que se consideran más prioritarias para el desarrollo regional o local, buscando evitar de este modo ineficiencias en la asignación de los recursos públicos.

    Resulta necesario discutir esta nueva propuesta, identificar las oportunidades/ventajas así como los riesgos/dificultades para mejorar la calidad del gasto público en beneficio de los ciudadano y la relación Estado - sociedad.

    Es así que desde el 11 de mayo hasta el 11 de junio se desarrollo el XII Foro de Debate. Este foro contó con 62 intervenciones y 614 visitas correspondientes a 32 participantes de 12 regiones (Moquegua, Pasco, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Ancash, Piura, Junín, Lambayeque, La Libertad, Ayacucho, Arequipa). Se presenta a continuación la síntesis de los temas tratados que han sido divididos en tres secciones, como se estructuro el debate en el foro:

    (i) Diagnóstico del presupuesto participativo
    (ii) Presupuesto por Resultados
    (iii) Presupuesto Participativo Basado en Resultados.


    Diagnóstico del avance del Proceso de Presupuesto Participativo


    El primer tema que fue puesto a debate en el foro fue si la evaluación positiva de una mejora continua en los procesos de PP, que distintos estudios de sistematización mostraron hace algunos años, se mantiene o efectivamente hay una percepción de desgaste del proceso.

    La gran mayoría de los participantes del foro coincidieron que había una percepción de desgaste del proceso e identificaron algunas causas como las principales explicaciones de esta percepción:

    • La gran limitación, mencionada por todos los participantes, es el incumplimiento de los acuerdos del PP por parte de las autoridades locales y regionales. Se ha mencionado en repetidas oportunidades que los alcaldes deciden los proyectos que son puestos en el presupuesto de manera inconsulta y atendiendo a criterios de padrinazgo. Esto genera desaliento en la sociedad civil para participar en el PP. Los agentes sienten que son utilizados solo para formalizar y darle legitimidad a este proceso. Tal es la importancia de esta limitación que algunos participantes del foro han planteado, como solución, medidas extremas como que los acuerdos del PP tengan el mismo rango que una Ordenanza y/o sancionar administrativamente a las autoridades que incumplen y/o que el incumplimiento sea una causal de vacancia de las autoridades y/o que el MEF sólo asigne recursos a los GL que han cumplido con ejecutar los proyectos priorizados en el PP.

    Mas que desgaste en el proceso de PP, vemos desánimos de los principales actores del proceso, esto a raíz de la poca voluntad política que le dan los actuales gobernantes sub nacionales, principalmente para el cumplimiento de los acuerdos y compromisos, ya que estos casi en su totalidad no entran al PIA de los GL y GR, hasta la fecha los acuerdos no son vinculantes, sería bueno que los del MEF puedan darle dinero a los gobiernos en función de lo programado desde el PP, gobierno que no cumple se queda sin fondos, aunque esto sería lo extremo, pero serviría para que los gobernantes hagan de este proceso una política real de gestión pública, si no seguiremos diciendo que este proceso ya no da más. Andrés Valer. Región Pasco

    • Una segunda limitación, muy vinculada a la primera, es que los PP se han basado únicamente en el cumplimiento de normas. Las autoridades locales y regionales han hecho lo mínimo indispensable para cumplir con el instructivo, sólo un pequeño grupo de funcionarios son destinados a preparar y acompañar los procesos y se aprecia una inasistencia de las autoridades a la mayoría de los talleres.

    Los actores públicos simplemente se han comportado como cumplidores de las normas, no hubo y no existe ninguna convicción de la importancia de éste proceso, que en sí es uno de los componentes más importantes del proceso de Descentralización, por lo tanto se está viendo que el proceso de PP no está mejorando su desempeño.Raúl Chuquillanqui. Región Huancavelica

    • Otra limitación es la falta de resultados que perciben los ciudadanos. La pobreza sigue igual, los servicios se brindan de manera inadecuada, y la percepción es que el PP no ha contribuido a mejorar esta situación de la población.
    • El gran reto sigue siendo el desarrollo de capacidades de los agentes participantes, pues no tienen las capacidades suficientes para realizar una adecuada priorización.

    Estas limitaciones, junto a las mencionadas en el documento motivador, que fueron ratificadas por los participantes, son muestra del desgaste del proceso de PP. Claramente este proceso necesitan ajustarse para cumplir con su objetivo de contribuir a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

    Tratando de identificar el objetivo principal del Presupuesto Participativo

    Cuando se compara la implementación de procesos de PP a nivel mundial se encuentra que estos son bastante heterogéneos y que uno de los principales diferencias esta en el objetivo que persiguen. Estos objetivos pueden ser agrupados en tres grandes grupos:

    Administrativo: El PP contribuye a mejorar la eficiencia de la administración pública, ya que incorpora a la gestión local el saber de los usuarios de los servicios públicos y porque los actores sociales actúan como una fuerza que presiona por la mejora en la calidad de los servicios públicos, por mayor transparencia y rendición de cuentas, reduciendo los niveles de corrupción.

    Social: El PP contribuye a “invertir las prioridades”, ya que la participación de actores tradicionalmente excluidos incentiva un cambio en las prioridades y la dirección de recursos públicos, con énfasis de equidad.

    Político El PP coadyuva a democratizar las organizaciones sociales existentes e incentiva la creación de nuevas, reduce el clientelismo y aumenta/mejora la representación democrática de los tradicionalmente excluidos.


    Se consulto al foro cuál de los tres objetivos creen que se han venido priorizando en los procesos de PP y si es necesario priorizar uno de estos tres objetivos o los tres deberían ser apuestas del PP. En las intervenciones del foro, la mayor parte de los participantes han considerado que los tres objetivos planteados son igual de importantes y que las experiencias de PP han buscado los tres pero que en la práctica no los han conseguido por las limitaciones del PP presentadas anteriormente .

    Además, es importante anotar que a los participantes les ha sido muy difícil priorizar uno de estos objetivos como el principal o más importante. Este podría ser una de las principales debilidades del PP, ya que en general los agentes participantes, tanto de sociedad civil como de las instituciones públicas (GR, GL y el MEF) no tienen claramente identificado cual es el objetivo principal que busca la implementación de los PP.

    Conforme la opinión de algunos de la red, considero que se debe seguir reforzando los tres objetivos, señalado por el facilitador. Puesto que el social, es decir, apostar por los proyectos de inversión son necesarios contar con la parte deliberativa, participativa, la de consensos y compromisos, a fin de mejorar la parte administrativa de los fondos que son de todos; que deben ser bien administrados, ya que son recursos públicos y que deben servir para la población, sin discriminación y teniendo en cuenta la equidad. Marcela Rodríguez. Región La Libertad

    El Presupuesto por Resultados: el caso peruano

    En el Perú la aplicación del PpR se inició con la Ley de Presupuesto 2007, y se ha centrado en uso de información/evidencias para el diseño de intervenciones (Programas Presupuestales Estratégicos PPE), cuya construcción tiene como eje central generar cambios en el bienestar ciudadano. Los PPE se diseñen mediante la construcción del “Modelo Lógico” que es una forma sistemática de presentar las relaciones entre insumos, acciones, productos y los resultados esperados. Está claramente diferenciados los resultados (en color verde), lo que el Estado quiere lograr, de los productos (en color amarillo) lo que el Estado hace para alcanzar estos productos.

    Con esta metodología han sido diseñados 15 programas estratégicos, siendo tres los que mejor diseño y difusión han tenido: (i) el Programa Articulado Nutricional, (ii) El Programa Salud Materno Neonatal y (iii) el Programa Logros de Aprendizaje.

    En general, por las intervenciones en el foro se hace evidente el desconocimiento de los actores de sociedad civil respecto de la propuesta general de PpR. Ninguno de los participantes ha hecho referencia a los indicadores de seguimiento que están siendo recogidos a través de ENDES, las 14 evaluaciones independientes que ya han sido culminadas, ni se han mencionado aspectos centrales de la Programación Estratégica como los modelos lógicos, ninguna mención a la diferencia entre resultados finales, intermedios o inmediatos ni a lo que significan productos. Lo que la gran mayoría menciona es la existencia de 15 Programas estratégicos y reconocen que “los programas de Salud” son los más avanzados, aunque manifiestan que han tenido muchas dificultades en su implementación.

    En nuestra región de La libertad, si hay avance en el Sector Salud, debido a que cómo está normado tienen que ponerlo en práctica, pero con muchas debilidades se está tratando de hacer, por ejemplo, se diseña desde la gerencia regional de Salud, no es participativo con las otras unidades de gestión. No hay un involucramiento real, se está teniendo algunos pilotos en algunos centros de salud, con el programa CRED, etc. El mismo personal de salud desconoce sobre este nuevo enfoque de presupuesto por resultados. Eduardo Alcantara. Región Cajamarca

    El enfoque de resultados a todos los participantes les parece el correcto. La idea de utilizar instrumentos técnicos para identificar problemas y priorizar les parece que es un cambio significativo y positivo en la administración pública, que esperan se desarrolle más conforme avance la experiencia. Además reconocen que ese enfoque y los Programas estratégicos los ayuda a orientar la inversión de manera articulada.

    Como enfoque para mejorar la gestión pública, si me parece importante puesto que las gestiones de gobierno anteriores eran en base a las “ideas” de los gobernantes sin la participación de los ciudadanos y sin criterios técnicos, a partir de esta experiencia se promueve la concertación, la identificación de problemas en base a necesidades como resultado y tratar de garantizar que la inversión sea efectiva. Como experiencia primera en nuestro país los instrumentos que se están manejando son útiles para tomar decisiones, pues la experiencia ira mejorando los procesos. Ricardo Castelo. Región Ancash

    Sin embargo, la gran mayoría coinciden en que la mayor dificultad es el desconocimiento de este tema por parte de las autoridades y sociedad civil. Reconocen que no han existido esfuerzos significativos para la difusión de este enfoque por lo que su compresión es muy limitada por parte de todos los actores . Esto es causa de un bajo compromiso de las autoridades y funcionarios con el enfoque. Además, muchas intervenciones apuntan que a que finalmente no se han alcanzado resultados, que en desnutrición crónica y comprensión lectora, por citar dos ejemplos, no se han registrado cambios significativos en las regiones.

    En el documento motivador se planteo como idea que el diseño de los PPE requiere de parte de los actores de sociedad civil y de los políticos, básicamente, la decisión de priorizar el resultado (problemas) que se quiere alcanzar o el problema a solucionar. El resto es básicamente un trabajo “muy técnico” pues se pone énfasis en revisar información de estudios nacionales e internacionales para entender adecuadamente el problema y sus causas y también para determinar cuáles son los productos que funcionan para alcanzar los resultados inmediatos o causas indirectas del problema. Esto implica roles muy claros, los ciudadanos y autoridades políticas priorizan problemas, mientras que los técnicos (funcionarios con muchas capacidades técnicas) plantean las soluciones (intervenciones) para solucionar estos problemas o responder a prioridades. Esta separación de roles ha sido criticada por algunas personas del foro, las que argumentan que la sociedad civil debe también tener un rol en la identificación de proyectos y actividades que responden a las prioridades y problemas planteados.

    En realidad, todos, tanto ciudadanos y autoridades políticas como técnicos deben plantear tanto los problemas como las soluciones. A veces los ciudadanos no saben detectar problemas que los técnicos sí los pueden ver, así como hay ciudadanos que plantean mejores soluciones que los técnicos o autoridades políticas.Jacob Tejada Hernández

    Implicancias de la implementación del Presupuesto Participativo Basado en Resultados

    Desde el inicio de su implementación el PpR en el Perú planteó la necesidad de tener, como uno de sus ámbitos de trabajo, el fortalecimiento de la participación ciudadana en la priorización, seguimiento y evaluación de las intervenciones públicas. En su diseño inicial las experiencias de monitoreo participativo y el fortalecimiento del Presupuesto Participativo (PP) eran un componente explicito de la implementación del PpR. Sin embargo, hacia el año 2009, estos dejaron de serlo. El instructivo Nº 001-2010-EF/76.01 del PP 2010 es el instrumento a través del cual se ha planteado retomar el importante vínculo entre el fortalecimiento de la participación ciudadana a través del PP y la implementación del PpR.



    Revisar el documento completo http://www.participaperu.org.pe/red/xii_foro_sintesis.pdf
     
  2. mlariva-cusco

    mlariva-cusco Miembro

    PARTICIPACION Y VINCULACION

    DUO DINAMICO E INSEPARABLE. FAVOR TOMARLO COMO UNA PRUEBA DE INICIO DEL FORO
     

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