XIV Foro. Documento Base

Presupuesto Público 2011​

Por: Eduardo O´Brien​

El presupuesto es un instrumento de propósitos múltiples: por un lado es un instrumento de política fiscal y de otro lado es un instrumento de programación integrado al proceso de planificación, pero también es un instrumento de gestión. En la experiencia peruana, sin embargo, sigue siendo básicamente un instrumento de política fiscal, es decir, un instrumento que concurre junto a otros, como la política monetaria y de balanza de pagos, a la mantención del equilibrio macroeconómico.

La ausencia de un activo sistema de planificación, el CEPLAN recién recreado en los últimos dos años, ha mediatizado su función de instrumento de programación al carecerse de una política de desarrollo nacional que oriente la política regional y sectorial. A pesar que en los últimos tres años se ha venido haciendo esfuerzos para la implementación de programas presupuestales estratégicos, en un enfoque de presupuesto por resultados, todavía sus alcances son limitados.

En síntesis, el presupuesto sigue manteniendo un enfoque financiero, que en los periodos en que se obtienen superávits presupuestales se privilegia el prepago de la deuda, y en periodos en que se presentan déficits fiscales se contraen tanto gastos corrientes como de capital, con restricciones de carácter general, sin dotar a los pliegos presupuestales de la discrecionalidad suficiente para efectuar los ajustes más adecuados.

Aspectos Macroeconómicos

La formulación del presupuesto del sector público para el año 2011 ha asumido los siguientes supuestos macroeconómicos: un crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) de 5.0%, un tipo de cambio promedio de 2.80 soles/dólar, un índice inflacionario de 2% y una balanza comercial positiva de 3,750 millones de dólares. Se ha asumido, asimismo, un déficit fiscal de 1.0% del PBI. Los supuestos, estimamos, son razonables, aunque considerando el crecimiento de la economía para el año 2010, que podría alcanzar el 7.8%, así como la resuperación de las exportaciones, es posible un crecimiento mayor del PBI y un saldo mayor de la balanza comercial.

El presupuesto total para el año 2011 se incrementará en 8,1%, pasando de 81 957 millones de nuevos soles en el año 2010 a 88 461 millones en el 2011. Desde el punto de vista de la política fiscal, se trata de un presupuesto neutro en términos macroeconómicos. Ello significa que no tiene por finalidad estimular el crecimiento del PBI ni tampoco contraerlo. En este sentido, puede afirmarse que el MEF no es de la opinión de que existe un sobrecalentamiento de la economía, lo cual coincide con el diagnóstico del BCRP y de otras instituciones de investigación.

Sin embargo, es fácil percibir que el déficit fiscal es la principal variable que estructura la política fiscal del gobierno, queriendo el MEF retornar a los límites que están establecidos en la normativa sobre responsabilidad fiscal, según la cual el déficit fiscal no debe exceder del 1% del PBI. Esto se evidencia porque a pesar que la actualización realizada del Marco Macroeconómico Multianual indica que el crecimiento, así como los ingresos fiscales, serían superiores si mantienen el diagnóstico para el año 2011

Descentralización o Centralización del Presupuesto

En los últimos años se viene afirmando, por parte del gobierno, que se ha avanzado en la descentralización del presupuesto del sector público, particularmente porque la participación de los gobiernos regionales y locales ha aumentado en los últimos años en relación al gobierno nacional. Es necesario, sin embargo, discutir esta afirmación en dos niveles: a nivel de los ingresos (o las fuentes de financiamiento del presupuesto del sector público) en la que el gobierno a través del MEF controla el 90% de los recursos presupuestales (recursos ordinarios, recursos por operaciones oficiales de crédito y recursos determinados). Sin embargo, los tributaristas consideran que los recursos determinados son de coparticipación tributaria, pues el gobierno nacional es responsable del diseño de políticas y de la recaudación y los gobiernos subnacionales participan de una parte de los recursos recaudados, como es el caso del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUM), canon y regalías, entre otros.

En los términos expuestos es difícil sostener que se haya producidos una descentralización de los ingresos, y por el contrario puede afirmarse que la centralización fiscal se mantiene sin visos de promover una descentralización fiscal a nivel regional; más allá de lo complejo que puede ser técnicamente este proceso. Sencillamente este aspecto de la descentralización no forma parte de la agenda del gobierno. Aunque en este proceso, necesario para disminuir la dependencia, en términos presupuestales, de los otros niveles de gobierno distintos al nacional, de manera de medir en forma efectiva la eficiencia de la gestión de los gobiernos regionales y locales.

Por el lado del gasto, la distribución del presupuesto 2011 entre los tres niveles de gobierno sería mejor, aparentemente, el año 2011 que en el presente año. La participación del Gobierno Nacional se reduce ligeramente de 72% a 70,9%. Por su parte los Gobiernos Regionales también disminuyen su participación, pasando de 15,9% a 15,5%, mientras que los Gobiernos Locales experimentan un ligero aumento de su participación de 12,1% a 13,6%.

Sin embargo, este panorama se muestra diferente cuando se analiza el presupuesto en términos de incrementos. El incremento total del presupuesto es de 6 603 millones, los cuales han sido distribuidos de forma inequitativa. 3 779 millones fueron asignados al Gobierno Nacional (57%), 2 131 millones para los Gobiernos Locales (32%) y tan solo 694 para los Gobiernos Regionales (11%).

Esta situación se hace aún más crítica con los gastos de capital que son destinados a inversiones públicas. En el 2011 el Gobierno Nacional tendrá un porcentaje de participación de 62,3%, prácticamente igual al del 2010. Los Gobiernos Regionales disminuirán su participación de 17% en el 2010 a 14,4% en el 2011. Finalmente los Gobiernos Locales incrementarán su participación de 20,6% en el 2010 a 23,3% en el 2011. Es importante mencionar que, a pesar de su incremento, las municipalidades no recuperan los niveles de inversión que tuvieron en el 2009, es decir, se mantiene la recentralización del gasto observado en el presupuesto del año 2010.

A pesar de que el Gobierno Nacional no estaría aumentando su participación en el conjunto del presupuesto de inversión, pueden verse las inequidades al analizar la distribución del incremento de fondos para este tipo de gasto. El incremento total del presupuesto para gastos de capital asciende a 4310 millones de nuevos soles, de los cuales 2 674 millones fueron para el Gobierno Nacional (62%), 1 484 millones para los Gobiernos Locales (34%) y tan solo 153 millones para los Gobiernos Regionales (4%). Definitivamente, no hay explicaciones de carácter técnico para esta recentralización.

Asimismo, el incremento del presupuesto 2011 para gastos corrientes también ha sido distribuido de manera inequitativa. Del aumento total de 2 967 destinados a gastos corrientes, el 52% fue asignado al Gobierno Nacional, 30% a los Gobiernos Locales y tan solo 18% a los Gobiernos Regionales.

Una lectura distinta, pero que muestra la inequidad en la distribución del gasto a nivel regional, se tiene cuando se estima el gasto per cápita a nivel departamental, donde Lima prevalece en relación a los otros departamentos, manteniéndose la inequidad heredada del periodo anterior al inicio del proceso de regionalización. El MEF no ha tenido la capacidad de introducir criterios que progresivamente permitan dotar de una mayor equidad al proceso de presupuestación. Por el contrario, el proceso de transferencia de funciones del gobierno nacional a los gobiernos regionales ha significado, en muchos casos, que no vaya acompañado de la transferencia de recursos financieros necesarios para asumir estas nuevas funciones.

Asimismo se observa en el proyecto de presupuesto del año 2011, que el monto de la reserva de contingencia (4,309 millones de soles), nivel similar al del año 2010, representa alrededor del 5% del presupuesto total, sobre los cuales el MEF puede actuar con completa discrecionalidad, es decir, el control del presupuesto por parte del gobierno nacional no solo aumenta sino que introduce un mecanismo que le da mayor rigidez a la asignación de recursos públicos.

La recentralización del presupuesto, que hemos destacado, se genera y refuerza por la propia lógica del formulación del presupuesto público en la que el gobierno central, a través del MEF, inicia el proceso con la asignación los techos presupuestales (comprende las fuentes recursos ordinarios, créditos externos y recursos determinados), a los cuales cada pliego presupuestal añade los recursos directamente recaudados estimados para el año fiscal siguiente, con los cuales formulan su proyecto de presupuesto. En el caso de los gastos corrientes, las pautas que se siguen corresponden a ciertos parámetros de ajuste de las partidas que la integran: remuneraciones, bienes y servicios, que el MEF establece. En el caso de los gastos de capital, de acuerdo a las condiciones de los resultados fiscales programados (por ejemplo, déficit fiscal 1% del PBI); se asignan los recursos a cada uno de los pliegos. Cada pliego asigna los montos a cada uno de los proyectos, priorizados de acuerdo a los criterios establecidos en la Directiva de formulación presupuestal: proyectos en ejecución y proyectos de inversión con viabilidad, en ese orden, privilegiándose aquellos proyectos que maduran en el corto plazo o que forman parte de un programa presupuestal estratégico.

Esta lógica inicial se refuerza en el proceso de ejecución presupuestal, donde el MEF regula los compromisos de las instituciones a través de los calendarios respectivos, introduciendo aquellos mecanismos de regulación del gasto (que afectan a los gobiernos regionales) en la forma de normas de austeridad para el cumplimiento de la meta fiscal. En conclusión, el MEF mantiene un grado importante de discrecionalidad del presupuesto público, pero al mismo tiempo impone una permanente rigidez en las otras instancias de gobierno, particularmente en los gobiernos regionales. Es decir, el gobierno central, a través del MEF, mantiene desde el inicio del proceso, el control y discreción del gasto público, sin la participación de las otras instancias de gobierno.

1. ¿Ud. opina que sería conveniente que los criterios básicos que sustentan la política económica nacional y que estructuran el presupuesto público deban ser el resultado de la participación conjunta del MEF con otros actores (Gobiernos Regionales y Locales, entre otros)?​

2. ¿Qué mecanismos considera que se podrían incorporar durante la etapa de programación y formulación del proyecto de presupuesto, respecto a la asignación (techo presupuestal) de recursos presupuestales para balancear la tendencia a centralizar recursos del MEF? ​

 

Hola amigos y amigas de Red Participa Perú, nos reencontramos para ver un tema de alta importancia en el desarrollo de nuestro país como lo es el PRESUPUESTO PÚBLICO, ofrecido por el Sr. Eduardo O´Brien, a quien le saludo de manera muy especial desde la cálida provincia de Sullana-Piura.
Atentamente,
César Agurto.

 

Estimado Eduardo, como mencionas en tu analisis que el MEF no ha tenido la capacidad de introducir criterios que progresivamente permitan dotar de una mayor equidad al proceso de presupuestación, debería existir una participación activa y real de los GR, Municipales y la las otras instituciones, para poder distribuir el presupuesto nacional, así mismo el gobierno hace alarde de descentralización solamente en el papel pero nada efectivo, no transfiere las partidas adecuadas ni los mecanismos para una verdadera descentralización.
Si el gobierno quisiera que la descentralización tenga un impulso en el 2011, tendría que haber avanzado en ese sentido, pero como vemos de tu análisis todo sigue igual y/o peor que antes para los GR.

 

ESTA ES LA FORMA CONCRETA COMO EL CENTRALISMO, PERSONOFICADO EN EL MEF, POSTERGA A LOS GOBIERNOS REGIONALES Y RETRASA EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION Y REGIONALIZACION....EL CEPLAN DEBERIA INSTITUIR OBJETIVOS MULTIANUALES DE LA INVERSION PUBLICA Y ESPACIOS ANUALES PARA LA FORMULACION DEL PRESUPUESTAO NACIONAL Y DE LOS PRESUPUESTOS REGIONALES...CADA NIVEL DE GOBIERNO CUMPLIENDO ROLES Y OBJETIVOS DE DESARROLLO DIFERENCIALES PERO CON UNA SOLA VISION DE PAIS

 

Buenas noches eduardo y amigos foristas.
Comparto tu idea de que deben actuar más actores en el tema de presupuesto público especialmente los representatantes de gob. reg. y locales, pero existe el animo de los LIMEÑOS DE dar mayor participación y prerrogativas a los PROVINCIANOS ; si tenemos en cuenta que empezando por nuestros congresistas apenas llegán a la capital son más LIMEÑOS que los nacidos allí.
Creo que esto debe ser un proceso que a consecuencia de constancia y perseverancia se debe dar.
juan quezada
TACNA :-\

 

Hola amigos,

Interesane los comentarios de todos, aprovecho la presente para saludarlos y dar mis comentarios sobre el documento base.
En realidad aun el Estado a través del MEF no ha podido o no tiene los mejores criterios para el proceso presupuestario, es una limitante el hecho de que no exista la participación real de los gobiernos regionales y/o locales ante un instrumento de política fiscal y de programación para el proceso de planificación como debería serlo el presupuesto.
Saludos,
Pathy Rodriguez

 

Buenos dias Eduardo, y amigos del foro.
los alcances que nos brindas nos muestran un gobierno que pese a los espacios de concertacion existentes no ha implementado realmente una politica efectiva de descentralizacion fiscal, lo cual nos lleva a seguir con el modelo anterior que ahora es mas exigente y cada vez mas centralista, el presupuesto nacional 2011 tiene un 62% en gasto de capital para el gobierno nacional y 52 % para gasto corriente, que nos queda.........???.

se debe participar de manera conjunta con el MEF para la redistribucion Fiscal. la sociedad civil tiene un rol y debe utilizarlo.

Walter Meza
Region Cusco

 

PARECE QUE LO UNITARIO NO DA PARA MAS

Por más que el MEF quiera administrar, cuando no dirigir, un sistema de participación presupuestal con algún nivel de protagonismo regional.

Hagamos un desmenuze con intención de lograr resultados regionalmente compartibles y útiles idem por cierto.

 

BUENAS TARDES.
APOYANDO LAS OPINIONES DE LOS DEMAS PARTICIPANTES, ME PARECE QUE ES MUY IMPORTANTE Y FUNDAMENTAL QUE EXISTA UNA VERDADERA PARTICIPACION POR LOS DIFERENTES REPRESENTANTES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES EN RELACION A LA PROGRAMACION DEL PRESUPUESTO, CONCIDERANDO QUE LAS REGIONES TIENEN DIFERENTES REALIDADES Y PARECIDAS NECESIDADES; PARTICULARMENTE SE DEBERIA CONFORMAR UN COMITE ESPECIAL DE PROGRAMACION DEL PRESUPUESTO CON REPRESENTANTES DE CADA GOBIERNO REGIONAL Y LOCAL ACLARANDO QUE EXISTEN 3 REGIONES CON DIFERENTES REALIDADES; POR OTRA PARTE CABE ACLARAR QUE SE DEBERIA CONTAR CON UN PLAN ESTRTEGICO NACIONAL Y ACTUALIZAR PARA CADA GESTION DE GOBIERNO.

NOE PACCHA - CUSCO

 

En el trabajo de Dr. O'brien sobre el presupuesto participativo para el 2011 en el porcentaje de 8,1% para el sector publico sobre todo para los gobiernos locales es regularmente proporcional el aumento, sabeindo que a inicios del presente año se tiene gastos por emergencia que de alguna manera en provincias y distritos de los que hemos sido afectados no son recubiertos, osea, se hicieron algunos gastos de los que ya estaba programado entonces con este aumento en el presupuesto publico no es de mucha consideración.
Es interesante el enfoque y manejo de datos que nos permite de alguna forma estar en constancia sobre los que viene pasando en materia economica.
Saludos Jesus Candia desde Cusco Quispicanchi.

 

SEGURO QUE DEBIERA HABER UN FONDO DE CONTINGENCIA PARA DESASTRES

Con un nivel de coordinación rápida para casos de mitigación articulado con un nivel de acción permanente para la prevención. Sin embargo debe tener un presupuesto propio y distinto por cierto. Desde luego debe existir la posibilidad que le sean transferidos fondos contingente para el caso que su presupuesto fuera sobrepasado por la magnitud del desastre.

Para comenzar no más.

 

Respuesta a la Pregunta No 01
Definitivamene debe existe una suerte de coherencia y articulacion Presupuestal al delimitar los criterios basicos que sustentan las politica economicas nacionales, por lo que la necesidad de que se tengan en cuenta las realidades y la misma participacion de los Gobiernos Regionales y Locales es de vital importancia para nuestro pais , obsevandose que cada nivel de Gobierno tiene obligaciones definidas en sus competencia en la satisfaccion de las necesidades basicas (Enfoque de Desarrollo Humano- Plasmado en nuestra Constitucion Politica del Peru)

Respuesta a la Pregunta No 02

La Centralizacion Economica entre otras es una forma de Gobernar para nuestras Autoridades Nacionales, sin embargo; no existe Voluntad Politica Real de llevar un proceso de Descentralizacion serio y equitativo, el funcionamiento del CEPLAN en forma Integral con autonomia presupuestal nos ayudaria a tener un Horizonte en nuestras Politicas Publicas y por lo tanto un plan a largo plazo de los mismos, cuando hablamos de Proyectos debemos asegurarnos que sean viables y por lo tanto posibles de realizar y que sean una muestra real de las verdaderas necesidades de los pobladores

 

Referente al presupuesto Participativo? es realmente participativo pues quienes tenemos la experiencia de haber participado en los diferentes presupuestos hemos podido apreciar que el propio gobierno no tiene claro lo que es el presupuesto participativo.
Desde el momentom que comienzan a determinar porcentajes para la discución del presupuesto en los diferente3 talleres. se ha venido parametrando la discución de los presupuestos destinando hasta casi el 75% para los gastos corrientes.
Solo se que un presupuesto es participativo desde que la sociedad civil participa en ellos y solo asi se podra eliminar los famozos apoyos comunales que supuestamente son de olgura de las autoridades.
Espero que se me permita ampliar a esta persepcion que tengo del presupuesto participativo :

 

Presupuesto participativo viene de democracia participativa

Donde la participación, para serlo, tiene que ser vinculante en la decisión y en la aplicación.

 

El presupuesto en si es un importante instrumento de usos múltiples.
En la actualidad se sigue careciendo de una política de desarrollo nacional y por ende afecta negativamente a la política regional y sectorial. A qué se debe que no se haya implementado un buen programa presupuestal estratégico ? Es qué acaso ls encargados de estas actividades no demuestran la capacidad suficiente o son condicionados por los grupos de poder ?
Con relación a la "descentralización" quiere decir que solo queda en palabras que se las lleva el viento, ni siquiera es considerada en la agena gubernamental, osea que se da un proceso de marginación, de discriminación del gobierno central a través del MEF hacia los gobiernos regionales y municipales.

 

Saludos amigos de la Red.
Creo que el gobierno aprista sigue manteniendo los mismos indicadores economicos y sociales para diseñar y aprobar el presupuesto publico anual, muy a pesar que estamos en procesos participativos en la discusion presupuestal a nivel local y regional, pero sigue aun incierto su aplicabilidad con soporte de la poblacion participante, mucho hablamos en el presupuesto por resultados, pero nadie hasta ahora comprende como lo hacemos realidad en la discusion y aprobacion del mismo, las metas que se quiere alcanzar con la implementacion, aun son muy optimistas, comio es el caso de la comprension lectora de los estudiantes al II ciclo de la educacion basica regular, la desnutricion cronica de igual forma. Creo que ello debe ser en funcion a politicas y programas surgido desde la planificacion local, regional y nacional.

ANDRES AVELINO VALER
PASCO

 

Ante lo expresado quedan dos opciones

O presupuestamos regionalmente o impulsamos un diálogo vinculante y permanente, costos de realizarlo incluídos, con el gobierno central para cada decisión y cada acción presupuestal. No resulte que el estado unitario no de para más.

 

Saludos

Agradeciendo la oportunidad de Participar.

Sobre las dos preguntas podemos opinar lo siguiente

1. El proceso de Regionalización y Descentralización donde todos opinamos que es lo que debemos realizar y fortalecer, no se van a poder alcanzar los resultados esperados y manejamos los recursos economicos necesarios, con un ente que por su concesión es centralista, concidimos que es necesario como una etapa de esta descentralización fiscal, lograr democratizar al MEF , con la participación de representantes de nuestros Gobiernos Regionales , Municipales y otros entes de la sociedad civil , para buscar un plan de acción para descentralizar nuestros recursos , que se centralizan a traves del instrumento que conocemos como Presupuesto Participativo y donde la ingerencia del MEF es tecnica en su visión centralista.

 

En lo que respecta a la pregunta 2

Se debe plantear en funcion del diferencial , incremental que es la tendencia actual.

Para otorgar mayor presupuesto con criterios , de eficacia de la gestión de un
gobierno Regional, en disminuir parametros criticos como sociedad que es por
ejemplo , desnutrición infantil , un porcentaje del incrento un 60% seria distribuido por Gobiernos Regionales que han logrado avances significativos en ese indice , porque han sido eficientes en desarrollar proyectos o programas junto con la sociedad civil y la inversión no ha sido mal utilizada (cada año puede ser un indice de impacto) y el otro 40% para ayudar a los Gobiernos Regionales mas ineficientes para que se dediquen a invertir en desarrollar a la sociedad civil y proyectos de desarrollo de capacidades.

Si la tendencia de crecimiento se mantiene cada año vamos a tener incrementos en el excedente para aumentar nuestro Presupuesto.

Luego se debera trabajar en paralelo la reduccion de los gastos corrientes , para obtener recursos para gastos de capital.

En eso dos sentidos comenzar a utilizar los incrementos presupuestales para premiar a nuestros gobiernos regionales que trabajan con la sociedad civil en forma eficaz en mejorar indices importantes , pero tambien ayudar a nuestros gobiernos menos eficientes y ademas en trabajar la reduccion en los gastos corrientes con la reduccion de la burocracia estatal.

Esto son primeros pasos porque una nueva redistribucion teniendo como base el presupuesto anterior a pesar de la necesidad puede generar conflicto social

 

La forma de premios por eficiencia requiere una fuerte previa

A saber: Cómo y con qué premiar y cómo definir la eficiencia olvidando la eficacia, o premiar tanto la eficiencia como la eficacia.

Eso si, sería un error hacer que, sea la central Lima, quien defina eficacia o eficiencia, para esos fines, de paso tampoco que los premios fuesen distribuídos desde Lima.