XVII Foro de Debate Virtual. Documento Base - 1ra Parte

FORO DE DEBATE VIRTUAL
(PRIMERA PARTE)

ORDENAMIENTO TERRITORIAL, MODELO DE DESARROLLO Y CONFLICTOS SOCIALES​

Moderador: Francisco Santa Cruz​

El Ordenamiento Territorial (OT) actualmente está puesto en el centro mismo del debate nacional. Por el lado político, el OT ha sido mencionado dentro de las prioridades gubernamentales tanto en el discurso de asunción del mando del Presidente Humala como en la presentación del Premier Lerner en el Congreso de la República. Por su parte, otros actores políticos, analistas, representantes gremiales y de la sociedad civil lo aprecian como un instrumento clave para dar salida a los múltiples conflictos socioambientales presentes en el país. Por el lado técnico, diversos especialistas destacan la decisiva contribución del OT como método de planeamiento y utilización de las potencialidades y recursos de los territorios, en función de una visión de desarrollo integral y de largo plazo.

El presente texto busca motivar la participación en este debate, pasando revista a algunos de los temas importantes que debieran tenerse en cuenta a la hora de formular propuestas y movilizar voluntades en torno al Ordenamiento Territorial en el país. En esta revisión se ha puesto el acento más en una perspectiva política que en los aspectos técnicos y operativos del OT.

Qué ordenar, para qué y cómo se ordena

¿Cuál es el objeto del Ordenamiento Territorial? ¿Qué se trata de ordenar?

El OT se propone lograr una organización armónica y equilibrada de los territorios concebidos como el conjunto de recursos o “capitales” con que cuenta una comunidad: capital humano, natural, físico, institucional y cultural. Este concepto de territorio abarca más allá de la dimensión geográfica del espacio que contiene a los recursos naturales. De este modo el OT trata al territorio como un espacio que posee una base natural sobre la cual se instala un proceso de construcción social. La OT permite regular política y técnicamente esa construcción, reconociendo que toda actividad humana, toda iniciativa social tiene necesariamente que expresarse en el territorio.


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Definición de Ordenamiento Territorial:​

“Proceso orientado a regular las actividades humanas en el territorio, mediante el aprovechamiento de las potencialidades y uso sostenible de los recursos naturales. El uso y ocupación equilibrada del territorio facilita la actividad humana sostenible y el uso racional del ambiente”.
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Pueden identificarse tres niveles de estructuras y dinámicas territoriales:

• Geográficas y físicas: En este nivel se encuentran por ejemplo las regiones naturales y las cuencas hidrográficas.
• Socioeconómicas (antrópicas): Resultan de la intervención humana dando lugar a las ciudades, circuitos de mercados, corredores económicos, sistemas y redes de infraestructura.
• Político-administrativas: Referidas a la organización del Estado en diversas circunscripciones: departamentos, provincias, distritos.

¿Para qué se ordena el territorio?

El OT persigue varios propósitos. En un sentido más general constituye una herramienta de la gestión gubernamental; pero si se tiene en cuenta que gobernar es sobre todo formular y ejecutar políticas, entonces el OT es la expresión en el territorio de estas políticas en los campos económico, social, ambiental y cultural. Un aspecto especial a destacar es que todas esas políticas implican definir formas de uso y aprovechamiento del suelo y de los demás recursos naturales.
Así pues, el OT no es un fin en sí mismo sino un medio al servicio del desarrollo. Dicho de otro modo:


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El Ordenamiento Territorial es un instrumento técnico que se subordina a un proyecto político de desarrollo y que requiere obtener legitimidad social

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El OT apunta a objetivos específicos. Los más importantes son:

• Definir las posibilidades de uso sostenible de los RRNN.
• Determinar los espacios geográficos con régimen especial de protección y conservación.
• Localizar racional y adecuadamente las actividades socioeconómicas, la infraestructura y los asentamientos humanos.
• Establecer la organización y división político administrativa del país.
• Regular y racionalizar el uso adecuado del suelo.
• Contribuir al fortalecimiento de las redes sociales e institucionales.
• Promover y aprovechar la diversidad étnico-cultural del país.
  

¿Cómo se ordena el territorio?

Existen distintas metodologías sobre el OT pero en general todas ellas coinciden en la necesidad de tres fases o momentos: (i) Análisis (diagnóstico y prospectiva), (ii) Planificación y (iii) Gestión. La Tabla siguiente muestra los contenidos y productos de cada fase del OT.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Fases:

1. Análisis:

Diagnóstico:Zonificación Ecológica Económica. Incluye además el análisis de:
• Cuencas hidrográficas
• Dinámicas económico productivas
• Sistemas urbanos y rurales
• Riesgos y vulnerabilidad

Prospectiva:
• Construcción de escenarios futuros (tendencial, probable y posible).
• Selección de escenario posible

2. Planificación:
• Visión e imagen objetivo del escenario posible
• Ejes y objetivos estratégicos
• Políticas de ordenamiento territorial (usos y ocupación)
• Instrumentos: normas, programas, proyectos

3. Gestión:
• Implementación: ejecución y administración de los instrumentos
• Monitoreo y evaluación


Entonces, las primeras preguntas que se plantean para esta primera parte de la discusión son:

1. ¿Qué implicancias tiene para el ordenamiento territorial la enorme heterogeneidad geográfica, socioeconómica y cultural del territorio en el Perú?

2. ¿Qué relaciones pueden establecerse entre ordenamiento territorial y planeamiento estratégico del desarrollo, particularmente en la experiencia peruana?

 

Las implicancias radican en el tamaño mínimo de organización territorial

a plantear según:

La heterogeneidad geográfica, socioeconómica y cultural del territorio en el Perú.- Implicará la necesidad de responder permanente, vinculante y oportunamente a los escenarios que la disponibilidad de recursos compartidos exija, especialmente intentando superar planteamientos suma cero que son los que más frecuentemente llevan a conflictos sin solución inmediata.

La experiencia peruana ha demostrado que se plantean situaciones tipo status quo, una especie de tensión permanente que la mayor parte de los casos se expresa en regionalismos que comienzan como curiosidades de provincias, vistas desde la capital del estado unitario Peruano y que se intentan solucionar conflictos o bien por clientelismo o por el "divide y vencerás" usual.

El reto para toda OT devendría en conocer cuál será el tamaño mínimo de división política administativa que permita una unidad de criterio y acción de cara a las otras divisiones, hasta el mismo nivel nacional, pasando por el regional actual.

 

La heterogeneidad geográfica, socioeconómica y cultural del territorio implica diferentes maneras de plantearse el futuro, cada grupo social o económico buscará alcanzar sus propios intereses. La construcción de una propuesta de Ordenamiento Territorial debe pasar por una intensa campaña de sensibilización ciudadana, especialmente líderes de opinión, medios de comunicación, redes sociales, etc, mostrando los futuros resultados de las tendencias, de las posibilidades y las probabilidades para reducir esta búsqueda de intereses de grupo. Cuando se construye la propuesta desde élites de expertos es desconocida por la base social. Pocos saben por ejemplo, cuál es la vocación piurana con respecto a su ordenamiento territorial y tampoco se reconocen como actores que participaron en esta decisión.
Una primera aproximación para definir áreas de aspectos comunes en Piura fueron los corredores geoeconómicos, que tuvo buena acogida y permitió en determinado momento un acercamiento con las comunidades, quizá habría que analizar con detenimiento este tema puesto que es aquí donde entra en juego la planificación en relación con el Ordenamiento Territorial, ya que se visualizarán de manera concreta las políticas definidas, por ejemplo, en documentos como los Planes Concertados de Desarrollo o en los Pactos de Gobernabilidad.

 

Con respecto a las regiones con cercanía a fronteras internacionales

Los OT deben considerar categorías de relaciones internacionales y de geopolítica, adicionales a las consideraciones internas o nacionales.

 

Se tiene que sensibilizar y desarrollar capacidades de las Autoridades y Funcionarios del Sector Privado y Estatales, que el objetivo principal de un ordenamiento territorial es el de promover una ocupación ordenada de la misma, pero previo a ello tiene que elaborarse la zonificación ecológica económica, tomando en cuenta la heterogeneidad y ámbitos jurisdiccionales de distritos, provincias, regiones, nacionales e internacional, habida cuenta que ninguna jurisdiccional territorial es una isla. No olvidemos que tanto la ZEE y Ordenamiento territorial son los insumos principales para la elaboración o actualización de los Planes Estratégicos de Desarrollo.

 

Que "lo ordenado"sea la conclusiòn de un proceso de convergencia

y no solo una orden centralmente concebida y descentralizada solo para su ejecuciòn. Ojo con eso.

 

Quiero centrarme en la segunda pregunta, considero que la relacion es estrecha y vinculante, el ordenamiento territorial permite conocer las caracteristicas del territorio en su integralidad, y el plan estrategico concertado vincula esas caracteristicas territoriales con las decisiones politicas locales o regionales para conducir a los conglomerados humanos hacia el desarrollo local, conr armonia con su entorno y en especial con la herencia a dejarse a las futuras generaciones.

Para nuestro heterogeneo y megadiverso paìs (hace 10 años planteaba la vision del Peru como pais megadiverso...), el ordemamiento territorial tendrà diversos mecanismos de formulaciòn y aplicaciòn, que concuerde con la herencia milenaria, que refleja la armonizaciòn del territorio en los diversos valles y culturas -desde Caral hasta el Tawantisuyu-. En ese sentido debemos tomar en cuenta que los instrumentos de planeamiento a utilizarse debe adecuarse a la realidad territorial, cultural y econòmica de cada espacio territorial. Sin embargo observamos que la demarcaciòn administrativa del territorio genera conflictos sociales entre pueblos que tienen como comun denominador la cuenca hidrográfica, cultura y dinámica económica.

 

Para Raúl.

Si bien es importante la sensibilización de las autoridades y líderes sociales, la interrogante que surge es ¿quién realiza esta sensibilización?...

Son varios aspectos a analizarse y trataré solo uno, los líderes de opinión locales tienen claro la importancia y el caracter vinculante del OT para garantizar la gobernabilidad y gobernanza local, los facilitadores locales -aquellos que trabajan denodadamente en los presupuestos participativos- consideran el desarrollo del OT es una propuesta política de gobernar un territorio, y como tal el asunto se traslada al debate politico real que trasciente el hecho de gestionar el gobierno de un territorio.

 

SON CARACTERISTICAS PROCESUALES, FUNDAMENTALES, DE TODA OT:

1.- Capacidad de respuesta creativa para adaptarse a diversos escenarios locales, regionales, nacionales e internacionales
2.- Reflejos sistèmicos muy rápidos para adaptarse a contingencias que impacten el sistema OT.

Los instrumentos centrales, para estos procesos son:

Sistema de lìneas de base, actualizados permanentemente, con critica y anàlisis de los indicadores medidos. Estos sistemas deben tener una representaciòn en la gobernanza y otra en la gobernabilidad, de manera que se cotejen mutua y permanentemente.

 

1) Es importante sólo planteado y considerando los tres puntos se puede orientar y reorientar los espacios regionales, sin esto no se pude realizar un nuevo ordenamiento territorial, sobre todo político administrativo.

2) Esto permitirá mejorar los planes estratégicos en los nuevos ámbitos, determinando mejores niveles de desarrollo, y mejorando la distribución de mejor manera de los planes de desarrollo a nivel de espacios geográficos específicos que en la práctica ya existen y se desarrollan y relacionan en forma de espacios socioeconómicos pre-existentes

 

Sobre los niveles de estructura y dinámicas territoriales:

Lo geográfico es sinónimo de la interacción entre los espacios, como también de la integración entre territorios, lo cual genera diferencias entre el uno del otro. En esto también entran los espacios virtuales, etc.
Por otro lado lo físico tiene presencia dentro de las relaciones económicas de los grupos de poder y en las decisiones políticas de los gobiernos.

Una de las implicancias de la heterogeneidad territorial para el proceso de POT, sin duda es la falta de información y de la estandarización de esta. No se cuenta con una institución nacional que tenga información actualizada de los procesos territoriales en el país, además de su representación georeferenciada. Otra preocupación sobre el tema es el acceso a la información que se produce en algunas instituciones del estado, información de carácter público, pero con costos muy elevados para las mismas instituciones del estado como Gobiernos regionales, provinciales y locales.

El POT y PED, son complementarios ya que funcionan en diferentes dimensiones el POT tiene un carácter nacional y el PED tiene un carácter local. El problema es que no se tiene una estrategia de complementariedad entre las herramientas de planificación ya usadas en el país y las nuevas como el POT.

Elqui Cruz

 

Percibo a la "enorme heterogeneidad geográfica, socioeconómica y cultural del territorio en el Perú" como una ventaja para la construcción de un proceso de OT en el país, hoy.

Resultan mas preocupantes los confictos que generarán las autoridades de los niveles central, regional y local, dados los intereses genuinos que deben defender. Ya está en el debate ¿quien debe aprobar el POT, el ejecutivo o los gobiernos subnacionales?, ¿Que valdrá más, la intuición centralista o el conocimiento de la realidad, a la hora de priorizar la vocación del territorio?.
Complejizará, aún más, este escenario los avances de regionalización en curso como la firma del acta de construcción macroregional rubricada por los departamentos de La Libertad, Cajamarca, Amazonas y San Martín, cuando defiendan -por presión social- las aguas de sus cuencas, dinamicas económico productivas, etc.

En este escenario el OT se constituye en un instrumento justo para tentar el desarrollo sostenible y para empezar a solucionar los actuales conflictos sociales crecientes, la mayoría ligados a este tema.

Finalmente, una consulta ¿Los numerosos Planes de Acondicionamiento Territorial, PATs, ya aprobados, son parte de este instrumento técnico que se subordina a un proyecto político de desarrollo...?

 

A mi manera de ver el OT debe ser un proceso de acuerdos convergentes

Interregionales. No sería bueno cubrir tal proceso con tecnicismos ni exclusivismos que a la larga se conviertan en obstáculos a su aplicación. No hay nada mejor que las leyes resultantes de acuerdos y compromisos, donde la población se sienta consultada vinculante y protagonista siempre.

 

En los últimos años el Ordenamiento Territorial en el Perú, en un marco del procesos de descentralización, ha evolucionado desde una planificación sectorial de uso y ocupación de la tierra de carácter centralizado, basados fundamentalmente en la producción agropecuaria y forestal; hacia algunos procesos participativos de ordenamiento territorial como herramienta para planificar el uso adecuado de los recursos y la ocupación segura del territorio, teniendo como visión el desarrollo sostenible.

Ante tal situación se hace impresindible que los POT, se han asumidos como herramientas de planificación que ayuden a comprender el territorio, prirorizar acciones, reconocer las aspiración y visiónes de las personas, junto a ello una clara estrategia de racionalidad de aprovechamiento de los recursos naturales. Si se iniciara un proceso de reflexión y analisis territorial nos pudieramos evitar una serie de conflictos que afectan el desarrollo de las personas que ocupan estos territorios.

Creemos que la racionalidad en los POT y PED, es que son complemetarios el POT hace un analisis mas especifico y se orienta a desarrollar un analisis mas profundo de los recursos naturales y su aprovechamiento para la superación de la pobreza.

 

En estos últimos mese se ha puesto de moda el Ordenamiento Territorial (OT), bien por nuestro Perú, que es un instrumento clave para dar salida a los múltiples conflictos de diversa índole especialmente los socioambientales puestos de moda en los últimos días, por los sucesos de Cajamarca y Huancavelica.
Un buen comienzo seria motivar a las autoridades regionales y locales sobre la importancia de este gran instrumento, lastimosamente algunos o la mayoría de alcaldes (provinciales y distritales) no tienen ni idea cuando se habla de OT; en esta parte el MINAM tiene la gran responsabilidad de orientar los procesos de OT, es imprescindible la Ley OT, que está durmiendo el sueño de los justos en el MINAM y todos los instrumentos que guíen la realización del Plan de OT.
La implicancias de no contar con este instrumento que identifiquen las estructuras físicas y geográficas, las socioeconómicas y las político-admistrativas, al mismo tiempo el OT al constituirse en un instrumento de gestión de los diferentes ámbitos, al definir formas de uso y aprovechamiento del suelo y de los demás recursos naturales, es que los planes programas y proyectos no son ejecutados en su verdadera dimensión, así mismo al tener nuestro país una geografía muy accidentada hace que el OT sea todo un reto.
La relación entre OT y Planeamiento Estratégico es que son complementarios el OT hace un análisis especifico y se orienta a desarrollar un análisis más profundo para el aprovechamiento de los recursos naturales, asi como las diversas potencialidades, a fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes

 

Antes de respoder ambas preguntas lanzadas por el moderador, creo que existe una confusión-a criterio personal que debe estar claro- entre ordenamiento y acondicionamiento territorial, y como es la secuencia entre ellos: si primero ordenamos un territorio para luego acondicionar o acondicionar primero para luego ordenarlo. En torno a la primera pregunta, ella puede ser visto de dos maneras: primero como una potencialidad, debido a que se podria dar un mejor uso al territorio nacional ya que ello podria diversificar sus usos y aprovechar ello como una potencialidad: segundo, ello como una amenaza, como es el caso de Madre de Dios, donde no existe una iniciativa de poder llevar adelante esta propuesta de desarrollo. Creo que ello se complica más, debido a que la conjuncion de factores especialmente socieconomicos y culturales hace que el proceso de ordenamiento del territorio no deba de ser analizado por separado, a modo de ejemplo podemos mencionar que la sierra, las costumbres de los pobladores descendientes de la cultura inca hace que su patron de vida no este desligada de los recursos naturales como son la tierra y el agua.

En torno a la segunda pregunta, el ejercicio de la planificacion no es un habito, especialmente dentro de los tomadores de decisiones, es decir la planificacion del desarrollo debe de tener como objetivo mejorar las capacidades y condiciones de vida de los habitantes, obviamente este no esta desligado de manejo y uso del territorio. En esta linea, el mensaje que queda claro, es que si se aplicara simultaneamente ambos enfoques-desarrollo sostenible y el enfoque territorial- podriamos evitar muchos de los conflictos sociales como son el caso de Majes-Siguas II, el de la Amazonia, los constantes conflictos mineros como es el caso de Cajamarca o el mismo ejemplo de Madre de Dios.

 

Deberìa ser màs clara y explicitable la secuencia de operaciones

que producirìa tal despliegue de resultados beneficiosos.

 

Las primeras intervenciones de los participantes del Foro han girado en torno a la cuestión de la heterogeneidad geográfica, socioeconómica y cultural del Perú y su incidencia sobre el Ordenamiento Territorial.

Los enfoques han sido variados pero la mayoría tiene en común el percibir la heterogeneidad como un problema, un obstáculo y un desafío para el OT. Hay, sin embargo, dos intervenciones que proponen una entrada novedosa, optimista y hasta sugestiva: una afirma que la heterogeneridad ofrece la oportunidad de la creatividad para enfrentarla; la otra dice rotundamente que la heterogeneidad es una ventaja para el país.

¿Cómo afecta todo esto al OT?

En nuestro país heterogéneo efectivamente el OT se enfrenta a retos mayores. Partamos de que el Estado peruano se define como unitario y a la vez descentralizado. Ello plantea de modo intenso la tensión entre la unidad y la diversidad, entre la centralidad (Ojo: no es lo mismo que centralismo) y la descentralización, entre la mirada nacional y las miradas regionales y locales, sabiendo que, como se ha dicho en este Foro, “ninguna circunscripción es una isla”. Aquí es donde el OT puede ayudar a conectar, articular y conciliar los intereses distintos de los grupos sociales y las jurisdicciones, facilitar el uso de los recursos compartidos, moderar e incluso arbitrar los conflictos y sensibilizar a los actores. Todo esto ha sido planteado por ustedes.

Pero quisiera subrayar ahora que un papel clave del OT es el de permitirnos una comprensión muy especial de la realidad: la de las potencialidades del territorio, que es una forma de apreciar las ventajas de nuestra heterogeneidad, de aprovechar la inmensa riqueza de nuestra diversidad. El OT nos ofrece así la lectura que siempre nos hizo falta: el mapa de la riqueza de los espacios territoriales que se superpone a los conocidos y desoladores mapas de la pobreza. Las potencialidades movilizan y orientan para la acción.

Gracias al OT hemos aprendido que todo territorio por más pobre que sea tiene siempre algunas potencialidades (capital humano en primer lugar, recursos naturales, conocimientos ancestrales, etc.) sobre las cuales apoyar su lucha contra la pobreza, que el verdadero camino del desarrollo se asienta primero sobre el esfuerzo propio de la gente en su territorio y sólo después en la ayuda exterior o la asistencia que pueda recibir. Claro que todo ello requiere definir la unidad territorial más apropiada para planificar el desarrollo y de criterios técnicos estandarizados provistos por alguna instancia de alcance nacional. Pero eso puede ser materia de la siguiente ronda de comentarios.

 

En el caso del Perú, principalmente en la sierra, las actividades económicas son difíciles, por lo que el OT tiene una importancia principal para aprovechar los recursos o capitales con que cuentan las comunidades, lo que significa también desarrollar más la imaginación y capacidades; lo demostraron nuestros antepasados los Incas, que lejos de claudicar ante la agreste geografía, desarrollaron una cultura inigualable en el mundo.

La definición de OT, necesariamente tiene que considerar de que la OT también permite contrarrestrar con eficacia los efectos de la ocurrencia de desastres, ahora más que ayer porque el calentamiento global ya viene originando grandes cambios climáticos, la que obliga realizar estrategias de gestión de riegos.

Una respuesta aproximada para la pregunta 2 del primer documento base, puedo afirmar de que no es cierto de que el OT es nacional y que los PEDC son locales, esto no es así, definitivamente que se tiene que elaborar la ZEE para el Plan de Ordenamiento Territorial, la misma que será el insumo principal para la elaboración o actualización de los planes estratégicos de desarrollo tanto distritales, provinciales y regionales. A nivel de la nación peruana, apenas tenemos una propuesta del Plan Bicentenario 2021, la misma que ha sido producto de trabajo de gabinete por la gestión pasada, y de OT nacional apenas existen algunos bosquejos no oficiales.

Puedo afirmar de que la Ley de Consulta Previa, no tendrá resultado si la misma no tiene un respaldo técnico científico, es decir sino tiene una Zonificación Ecológica Económica Nacional, el Plan de Ordenamiento Territorial Nacional y el Plan Estratégico de Desarrollo Concertado Nacional del Perú 2050, por lo menos.

 

Va a terminar interviniendo la gestión de conocimiento y

la ejecutoria de inteligencias múltiples tanto de los facilitados como de los facilitadores, desde luego intercambiando roles más que frecuentemente.