Construyendo un marco institucional para el Ordenamiento Territorial

Estimadas amigas y amigos:

Es muy grato compartir nuevamente con ustedes ideas y reflexiones en este nuevo Foro Virtual sobre el ordenamiento territorial en el país.

En esta primera ronda de intervenciones, una de los aspectos que se ha tocado reiteradamente y con mayor énfasis es la necesidad de convertir al ordenamiento territorial en política de Estado lo cual efectivamente requiere, según la opinión expresada por diversos participantes, de claridad de conceptos, voluntad política y un marco institucional apropiado.

Quisiera retomar estos puntos y hacer notar que la cuestión de la institucionalidad para las políticas públicas (en este caso el ordenamiento territorial) es también y fundamentalmente un asunto de distribución del poder y de estructura de decisiones al interior del gobierno nacional. ¿Cómo es el mecanismo de generación de las políticas públicas? ¿Cómo se procesan, se filtran, se acogen o descartan los intereses de sectores de la sociedad civil o las presiones de los grupos de poder económico? Todo ello es muy importante, sobre todo si se tiene en cuenta que, de acuerdo a la Constitución y a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) las políticas definidas por el gobierno nacional obligan a todos los niveles de gobierno y tienen primacía sobre las políticas o normas emitidas por los gobiernos regionales y locales (las ordenanzas, por ejemplo).

De acuerdo con esta lógica de funcionamiento del Estado y su Poder Ejecutivo, las políticas sectoriales aprobadas a nivel central adquieren la jerarquía de políticas nacionales y como tal aplican su óptica, perspectiva a intereses a los niveles regional y local. Si no existe un contrapeso de políticas de carácter territorial en el seno mismo del Poder Ejecutivo nacional, el sectorialismo termina imponiéndose y ello, como lo muestra la experiencia, pasa a ser también fuente de múltiples conflictos en regiones y localidades. Tal es el escenario y las dificultades que encuentra el ordenamiento territorial para erigirse en una efectiva política de Estado.

Otro tema que también ha empezado a plantearse en la primera ronda del Foro es el de la organización territorial del Estado, en una estructura que incluye distritos, provincias y departamentos como circunscripciones políticas y administrativas. La importancia del tema está dada porque, como lo reconocemos todos, incide directamente sobre los alcances del ordenamiento territorial y se intersecta con el proceso de descentralización. Digamos de paso que una de las características del debate sobre la descentralización en el Perú es que la dimensión territorial ha sido poco tratada. Si ahora se abren condiciones para asumir el ordenamiento territorial como política pública ello brindaría la oportunidad para dotar de un enfoque territorial a la descentralización, colocando en agenda las estructuras y escalas territoriales y su papel en el desarrollo. Hay que considerar también aquí, como lo hace un participante, la presencia de las cuencas, todo lo cual hace complejo pero muy interesante un debate que desplegaremos durante el Foro.

Mientras tanto y con la finalidad de estimular este intercambio les propongo dos preguntas que pueden contribuir a ordenar las intervenciones siguientes:

Pregunta 1. Al lado del sectorialismo prevaleciente en el Estado peruano, existe en el gobierno nacional una fuerte concentración de poder de decisión y recursos en manos del MEF ¿ Cómo afecta esta situación a las posibilidades de hacer del OT una política de Estado y un instrumento eficaz del desarrollo?
Pregunta 2. La presencia de más de 1800 distritos y 195 provincias muy heterogéneas en cuanto a población y recursos facilita o dificulta la aplicación de procesos de ordenamiento territorial en escala regional y local? ¿Porqué?
Saludos cordiales y hasta la próxima,
Francisco

 

Buenas noches amigos y amigas de la Red:

El territorio, es un base fundamental para la gestión descentralizada y la regionalización. Creo que la política ordenamiento territorial, debe priorizar la promoción de macro regiones, juntamente con la implementación de un Plan Nacional de Regionalización.

 

Los paises más unidos son los que respetan las autonomias de sus integrantes

Insistir en un unitarismo que no hace más que achatar las aspiraciones de la nación y de paso las de sus regiones, es un gravisimo despropósito. Extraña más que esas prédicas de indivisibilidad, vengan de quienes más admiran a un país que de unitario no tiene nada, pero eso si, que es una potencia de bloque cuando quiere actuar. ¿Haz como digo pero no lo que hago?

Mejor reflexionemos si la unitariedad, que alguien pretende defender, da para algo más que detener exitosamente nuestro desarrollo.

 

Respuestas a las preguntas planteadas:

Pregunta 1. Al lado del sectorialismo prevaleciente en el Estado peruano, existe en el gobierno nacional una fuerte concentración de poder de decisión y recursos en manos del MEF ¿ Cómo afecta esta situación a las posibilidades de hacer del OT una política de Estado y un instrumento eficaz del desarrollo?

RESPUESTA: Las posibilidades de hacer OT son afectadas en dos aspectos claves:
- Disminuyendo la capacidad de respuesta de las regiones ante las eventualidades de su cotideaneidad, especialmente en la diversidad de respuestas que se pueden activar ante Contingencias, emergencias y desastres. La OT siempre se ve maltratada por el dilema urgente/importante
- Disminuyendo la velocidad de los reflejos institucionales de cada región (menos de cada territorio) ante contingencias, emergencias o desastres. En este respecto, también maltrata la dimensión temporal con el mismo dilema urgente/importante

Pregunta 2. La presencia de más de 1800 distritos y 195 provincias muy heterogéneas en cuanto a población y recursos facilita o dificulta la aplicación de procesos de ordenamiento territorial en escala regional y local? ¿Porqué?

RESPUESTA: Ni la abundancia ni la diversidad pueden ser consideradas como dificultades, el aceptar eso significaría que estamos en el país equivocado. Las diversidades y abundancias son motivo de creatividad e iniciativa (derechos humanos fundamentales). Abundar en este tema requiere considerar el uso "in extenso" de las armas y herramientas de toda ciencia y tecnología relevante, tanto las exactas, como las naturales, sociales y humanas.

 

ESTIMADOS AMIGOS, EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEBE SERVIR PARA IDENTIFICAR ESPACIOS TERRITORIALES EN LOS MIVELES LOCALES Y REGIONALES, MUY A PESAR DE QUIEN ORIENTA LA GESTION PRESUPUESTARIA DEL PAIS (CASO MEF), DEBE SER INCIATIVA DEL LEGISLATIVO PARA HACER DEL DESARROLLO LOCAL, REGIONAL Y NACIONAL, SEGUN SE HACE REFERENCIA EN EL SIGUIENTE ENUNCIADO ... “Es la política del Estado, que permite una apropiada organización política-administrativa de la Nación y la proyección espacial de las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad, proponiendo un nivel de vida adecuado de la población y la conservación del ambiente” (Angela Andrade, 1994).
LA DISPESION DE PROVINCIAS Y DISTRITOS DEL PAIS CREO EN NO IMPOSIBLITA LA ORIENTACION DEL ORDENAMIENTO DEL PAIS, PARA HACER POLITICAS DE ESTADO HAY QUE AGRUPARLOS SOBRE SU UBICACION TERRITORIAL QUE SE ASEMEJAN UNO A OTRO.

ANDRES AVELINO

 

QUE LOS MODOS Y LAS FORMAS DE TAL AGRUPACION GEOGRAFICA...

Sea el resultado de los acuerdos de las ciudadanias regionales y para nada digitados desde la centralista Lima.

 

Estimados amigos, el ordenamiento es un proceso de ordenar las actividades economicas sobre el uso del terrritorio. Este proceso no un instrumento, estoy de acuerdo con la propuesta de la creacion de un ente de mayor peso en las decisiones politicas donde se priorize el ordenamiento territorial como un tema de vital importancia en el desarrollo nacional . Esta entidad tendria una tarea compleja de integrar las demas variables fisicas y sociales que interactuan en el sistema terrritorial llamado Perú. El ordenamiento territorial solo se lograra si se aplican adecuadamente los instrumetos de planificacion territorial como las ZEE, los PAT, los PDU. Debo recalcar que estos instrumentos deben estar articulados por una entidad de mayor peso, que lo supervise. asimismo el ministerio de energia y minas, ambiente, de vivienda, necesitan estar comprendidos dentro de un plan de ordenamiento territorial nacional sino estaremos continuando a contrubuir a una vision sectorial de los programas ejecutados por estos ministerios, que solo duplica funciones sin un norte definido en terminos espaciales.

 

Buenas días señores del Foro:
Con respecto a la pregunta 1: Considero que mientras el MEF como el MINAM tengan siempre la intención de centralizar la toma de decisones todo el avanze por departe del los GR y GL sera no vinculante, pues como ocurrió y viene ocurriendo con las ZEE donde el MInam recién el año pasado publico la propuesta de de Estrategia Nacional de Zonificación Ecológica Económica, compromiso que había asumido para el 2004 pero que lo presento muy tardíamente. Lo que origino que los gobiernos subnacionales trabajaran en la elaboración de estudios de ZEE y de los planes de ordenamiento territorial sin contar con un marco orientador nacional fue el caso de la selva principalmente en departamentos como Loreto y Madre de Dios; otra es la realidad en departamentos de la costa donde hasta el momento no se viene aplicando efectivamente estas directrizes por las contradicciones que existe en la Estrategia Nacional de Zonificacion Ecológica Económica Y
ordenamiento Territorial. Lo que da entrever que no solo son los gobiernos subnacionales las que tiene dificultades en implementar estas políticas si no que son los ministerios que con una aptitud centralista, paternalista incumple sus compromisos y responsabilidades. En el Caso del MEF es el que brinda el apoyo y respaldo al Minan lo que complica mas la situación.

Con respecto a la pregunta 2: Considero que la heterogeneidad de nuestro país actualmente es un problema tanto para el gobierno central y regionales no para los gobiernos locales un ejemplo son los proyectos de inversión publica en cuanto a la infraestructura vial, se puede ver en el mapa de nuestro País que esta esta dirigida de Sur a norte y viceversa pero que occidente a oriente es muy pobre y preocupante los avances por múltiples factores uno de estos es la Heterogeneidad de realidades físicas y sociales lo que complica los costos y las políticas en tema de inversión que los niveles del gobierno no pueden dar viabilidad.
En tema de gestion ambiental los mecanismos de control ambiental son costosos sumado a una carencia de coordinación en las responsabilidades de manejo ambiental y la heterogeneidad asimétrica dificulta mas una política nacional ambiental compartida.

 

Mientras insistamos en departamentos mientras ya hay ley de regiones...

No saldremos del trompo decisional que el estado unitario insiste en mantener.

 

Sin embargo hay iniciativas locales como la que esta ocurriendo en el Gobierno Regional de Arequipa, iniciativa que el MINAM a penas quiere reconocer:
En la actualidad el MINAM ha "ordenado" que todos las municipalidades de todo el país aplique la "ficha de identificación de pasivos ambientales municipales" para elaborar un diagnostico y mapa de los pasivos ambientales municipales de todo el Pais, el problema es que en la región de arequipa a través del ARMA ( Autoridad Regional Ambiental) esta elaborando un diagnostico de los pasivos ambientales municipales, pequeña minería y conflictos sociales de la región Arequipa ( una mejor iniciativa), estudio que el Minang no quiere valorar pues ellos están obligando a que los municipios provinciales y distritales identifiquen estos pasivos a través de esta ficha metodológica con apoyo técnico del Gobierno regional de su jurdiccion. Al darle esta nueva tarea a los gobiernos locales complica mas la situación de los GL y GR pues solo trasfiere competencias y no presupuesto por lo tanto el MINAM desconoce de este diagnostico que el GR de arequipa esta eloborando y quieren que todos los GL apliquen esta ficha sin ni siquiera brindar asesoramiento técnico y presupuesto pues mencionan que es el roll de los GR ayudar a sus municipalidades.
Por ello menciono que estas aptitudes autoritarias centralistas de los ministerios en la cual se aplaude por una parte la transferencia de mas responsabilidades a los GR y GL pero que lamentablemente no son consultadas a éstos y no vienen acompañada necesariamente de mas presupuesto y asesoramiento.
Pero este centralismo también se da en la Región Arequipa, pues elaboran este diagnostico sin haber consultado a los municipios provinciales y distritales para que puedan coordinar y hacer sinergia.

 

El asunto es claro, el centralismo solo sabe repartir centralismo al interior

de cada región. Va siendo hora que, a manera de plan piloto, el OT sea construido como convergencia de decisiones de cada instancia y nivel político desde el interior de cada región y que si eso implica un nuevo planteamiento constituyente, pues pecho a ese hecho.

 

El marco normativo sobre ordenamiento territorial en el Perú refleja la ausencia de una concepción integradora del proceso. El OT exige una mirada multidimensional inherente al territorio, que ponga en el mismo nivel los aspectos económico, político, social, ambiental, cultural, institucional, y que pueda articularlos. Sin negar la importancia sustantiva de la dimensión ambiental en este terreno, el sesgo sectorial del ordenamiento territorial debilita la visión integral que demanda este tipo de procesos.

 

La incorporación del OT como una función del Minam tiene como elemento positivo que permite resaltar la importancia de la sostenibilidad ambiental en este tipo de procesos, pero plantea serios problemas institucionales para su implementación. Se trata de un proceso que requiere la articulación en diversos planos. El primero de ellos está referido al Gobierno nacional, que debe cumplir su rol rector integrando en una sola perspectiva las visiones y enfoques de los diversos sectores para dar forma a una política nacional que responda a la integralidad del OT.

 

El abandono de la planificación por el Estado —que dejó de tener rango constitucional desde 1993 y, por tanto, carácter obligatorio—, ha dejado a la gestión pública sin capacidad para el planeamiento estratégico y sin un sistema nacional y descentralizado. Este es un factor que contribuye a que el ordenamiento territorial se aborde desde una perspectiva sectorial y no desde la planificación del desarrollo territorial.

 

SIN DUDA QUE LA BUSQUEDA DE UN OT ESTA EVIDENCIANDO...

Que estamos en un proceso constituyente que va por encima y a través de los aspectos electorales o normativos. Un proceso que no necesita ser oficializado pues su único soberano es el poder constituyente que emana de la misma peruanidad. Luego todos los OT que queramos, serán eficaz y eficientemente realizados.

 

En este marco de discusion del proceso de ordenamiento territorial es necesario tomar en cuenta la deficion de la zonoficacion economica y ecologica “Proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios
físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales” concepto que tambien debe consoliadr politicas regionales y locales en este tema.

ANDRES AVELINIO

 

No olvidando que todas las regiones nuestras tiene fronteras nacionales difusas

y que las que tienen fronteras internacionales deben definir geopolíticas convergentes con la nacional peruana.

 

Estimados amigos (as) del Foro Virtual:

Los puntos de vista expresados por ustedes en esta nueva ronda revelan la preocupación e interés existente en las regiones por encauzar y fortalecer el ordenamiento territorial como política pública y herramienta de desarrollo. Frente a esa preocupación, las dos preguntas planteadas para estimular el debate estaban referidas precisamente a algunos obstáculos institucionales reales o potenciales que en el país debieran tenerse en cuenta y abordarse eficazmente para permitir el despliegue y avance del OT.

Un primer tema enfatizado por las intervenciones se refiere a que las formas centralistas en que el gobierno nacional impone sus decisiones, en particular el peso del MEF y el MINAM que afecta el papel de los gobiernos regionales y locales pues obliga a que las decisiones y avances en materia de OT y ZEE de estos gobiernos descentralizados no sean vinculantes. Al respecto se mencionan casos en que las iniciativas de algún gobierno regional, por ejemplo sobre los pasivos ambientales, no es reconocido y es interferido desde el nivel central por el MINAM. Hay aquí entonces un problema no resuelto de competencias entre niveles de gobierno que termina afectando seriamente a la descentralización y sus esfuerzos por avanzar en la gestión del territorio.

En esta misma línea de reflexión sobre la necesidad de fortalecer la descentralización, otros participantes destacan que al gobierno nacional le corresponde un papel rector que debe significar un fortalecimiento del OT como política nacional integradora, pero que al mismo tiempo respete y promueva las competencias y funciones propias de los gobiernos regionales y locales. En este punto una participante propone inclusive que el papel rector del gobierno nacional en el OT se refuerce y consolide mediante la creación de un ministerio con capacidad de integrar el conjunto de variables económicas, sociales, ambientales y culturales, y con el poder suficiente para disciplinar al MINAM y los demás ministerios. El tema aquí es saber si un ministerio territorial podría efectivamente actuar como contrapeso del poder del MEF y ser a la vez un promotor y un aliado de los gobiernos regionales y locales para la aplicación del OT.

Otra colega del Foro le asigna al ordenamiento territorial la función de priorizar la formación de macroregiones en el país a través de la formulación de un plan nacional de regionalización. Ciertamente este es un tema de la mayor importancia que en realidad tiene que ver con la dimensión y los retos territoriales que debe enfrentar la descentralización y con una asunto pendiente en la agenda nacional como es la regionalización. Sin embargo en el escenario político esta discusión no ha merecido una mayor atención y no se ha dado de manera ordenada y sistemática.

Retornando al tema del balance de poder al interior del Estado y que incide sobre el ordenamiento territorial, un colega participante subraya las notables consecuencias que ha tenido en el país el abandono de la planificación como función del Estado, lo que le ha privado a la gestión pública de los instrumentos y la institucionalidad para el planeamiento estratégico y le ha infundido al OT un sesgo sectorial ambiental. Aquí cabría hacer notar que el correlato de este debilitamiento y p´ractica desaparición de la planificación al interior del Estado ha sido el ascenso del MEF a esta ubicación de un superministerio cuya concentración de poder es un caso singular en América Latina y que constituye en el país uno de los mayores obstáculos al fortalecimiento del CEPLAN y a las posibilidades de encauzar el ordenamiento territorial como una función plenamente articulada a la planificación del desarrollo nacional y regional.


Finalmente, en lo que respecta a la diversidad y heterogeneidad de circunscripciones políticas (provincias y distritos) que caracterizan a la organización territorial del Estado en el Perú, lo expresado en esta ronda del Foro ha resaltado, por un lado, que ello constituye un reto a la creatividad y una potencialidad que debería ser aprovechada con un esfuerzo de mayores conocimientos de esta realidad muy diversa y contrastante. De otro lado, se ha dicho también que las diferencias y heterogenidad territorial del país afectan principalmente a los gobiernos regionales que no cuentan con recursos y capacidades para enfrentarla, mientras que en el nivel local el problema se torna más manejable. En todo caso hay la posibilidad de identificar configuraciones territoriales de distritos homogéneos para orientar las políticas y la asignación de recursos.

Pero sobre todo esto puede afirmarse que el debate sobre la organización territorial del Estado y su racionalidad para un mejor ordenamiento y uso de las potencialidades del territorio recién empieza y que los argumentos planteados en el Foro merecen un tratamiento de mayor profundidad.

Al cierre de esta ronda es pertinente subrayar que el intercambio producido en el Foro ha servido para reforzar la idea de que el tema de la institucionalidad del ordenamiento territorial resulta crucial para el país. Y una de las razones que confirman esta importancia es que el diseño de marcos institucionales, normas y procedimientos y organismos especializados cumplirían una función de puente para conectar y otorgar soporte a la dimensión política y al carácter técnico que necesariamente debe asumir OT si quiere efectivamente asumir el papel de política de Estado y factor de desarrollo en el Perú.

Un saludo cordial a todos (as):

Francisco

 

el ordenamiento territorial segun la normativa debe ser impulsada por los gobiernos subnacionales (gobiernos locales o regionales), para un adecuado uso del territorio, segun su calificacion tal como lo indican en comentarios anteriores, pero que pasa cuando se impone la fuerza del dinero y priman las decisiones del gobierno central, sobre un territorio que la poblacion ha decidido que sea un area protegida y el GOBIERNO CENTRAL lo destina para un puerto de minerales, como sucede en Chancay - Huaral - Lima