¿De qué hablamos cuando decimos Gobernanza de las Industrias Extractivas? Algunos aspectos clave

1. Un concepto en construcción:

La idea de Gobernanza retorna al debate de las políticas públicas con mucha fuerza en las últimas décadas. El siglo XXI inicia con una preocupación global en torno al funcionamiento de las instituciones públicas y al contenido de la Democracia como forma de organización del Estado donde la ciudadanía legitima las decisiones de manera directa, por mecanismos participativos y plebiscitarios, o de manera indirecta, transfiriendo o delegando su poder a representantes para que éstos tengan mandato de decisión sobre algunas materias de relevancia pública.

La ciudadanía activa, en la gran mayoría de países del mundo, reclama información e incluso capacidad de decisión sobre algunas materias públicas que considera impactan directamente sobre su calidad de vida actual o futura. La idea de “cheques en blanco” a gobernantes es cada vez más lejana, y la necesidad de construcción de consensos sólidos en torno a la gestión de los asuntos públicos se vuelve una constante. Las y los ciudadanos se comienzan a hacer preguntas clave como ¿Quién tomó una decisión? ¿En base a qué criterios? ¿Hay un procedimiento institucionalizado para la toma de esa decisión o es fruto de la discrecionalidad de las autoridades? ¿A quién beneficia esa decisión? ¿A quién perjudica?

Este debate también está presente en el Perú, en sus distintas entidades públicas. Por ejemplo la PCM señala, entre sus propuestas de Modernización de la Gestión Pública, que la Gobernanza es un modelo alternativo de gestionar los asuntos públicos, que incorpora el análisis de un nuevo sistema de relaciones más complejo que incluye nuevos actores emergentes externos. Las prácticas de nueva gobernanza provienen de, y conducen a, formas de gobierno más consolidadas y formales, mejorando las limitaciones de las formas tradicionales de gobierno. Las frases subrayadas remarcan dos ideas que recogemos en el GPC: i) se trata de varios actores, públicos y privados, que intervienen en la toma de decisiones y debemos considerar sus intereses; ii) busca superar las formas tradicionales de gobierno (opacas) por otras que adquieran formalidad (institucionalidad) y permitan que la ciudadanía fiscalice la acción gubernamental.

No es un concepto cerrado, varía dependiendo de los países y los contextos en los que se aplica, así como de los asuntos sobre los que versa. El debate sobre la Gobernanza, en este foro, se centrará en las Industrias Extractivas (IIEE) y en el uso de recursos naturales no renovables, particularmente minerales e hidrocarburos. El debate en torno a la gobernanza ambiental, se aterriza al manejo de los recursos naturales y en particular a la manera en que las empresas extractivas explotan los recursos no renovables. Hablaremos de:

• El proceso de toma de decisiones en las industrias extractivas. Hay una cadena de decisión, que tiene distintos eslabones y afecta de manera diferente el resultado final de una explotación minera o de hidrocarburos. La Gobernanza de las IIEE lo que busca es poner reflectores, iluminar, cada eslabón para que analicemos el procedimiento decisional público, los factores que son tomados en cuenta y los que no, a la hora de otorgar una concesión, aprobar un estudio de impacto ambiental, cobrar impuestos y distribuir recursos en el territorio.
• Los actores públicos y también privados que intervienen. La explotación de recursos naturales no renovables es abordado en muchos casos como una agenda “sectorial” aunque tiene impactos que requieren la articulación multisectorial e intergubernamental. Hablar entonces de gobernanza de las IIEE nos lleva a pensar el rol que cumplen diferentes sectores, como el Ministerio de Energía y Minas, el Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Economía, entre otros; asimismo, requiere pensar la articulación entre los distintos niveles de gobierno, Nacional, Regional y Local, dado que la explotación se realiza dentro de territorios en los cuales existen gobiernos descentralizados (municipales y regionales).
• Buscamos identificar «nudos» o limitaciones que impiden que la explotación de recursos naturales no renovables se haga de manera planificada, transparente y sostenible

Límites de la Gobernanza de las Industrias Extractivas en el Perú

El origen del déficit de gobernanza que tenemos en torno al manejo de las industrias extractivas tiene que ver con la consolidación de una “visión rentista” del gobierno nacional sobre los recursos naturales. Esta visión, instalada desde la Colonia, ha acompañado varias etapas de la historia nacional, manteniendo una dependencia económica, particularmente de los recursos fiscales, en la extracción de materias primas.

El Perú, como país primario exportador, no ha logrado dar un salto hacia una economía diversificada con generación de valor agregado, ya sea por la creación de una industria sólida o el desarrollo de servicios o conocimientos especializados. Cada ciclo de incremento de valor de materias primas ha significado un aumento de la inversión privada extranjera en el país y uno considerable de recursos fiscales disponibles para el Estado. Sin embargo, estos ciclos no han estado acompañados de esfuerzos para generar un desarrollo productivo diversificado que nos permita romper la dependencia de la explotación de materias primas.

En este ciclo de bonanza fiscal por extracción de recursos naturales no renovables encontramos viejas prácticas que se intensifican por tres tipos de problemas:

a. Legislación al servicio de las industrias extractivas. Los conflictos sociales cuestionan los mecanismos de asignación de concesiones, de aprobación de estudios de impacto ambiental y de captación de renta para desarrollo local. Lejos de revisar la legislación en torno a evaluación ambiental previa, fiscalización ambiental posterior o mecanismos de participación ciudadana que involucren a la población en la decisión en torno a la implementación de proyectos mineros o petroleros, el actual gobierno reproduce la línea de sus antecesores e incluso acelera procedimientos previos como parte de las medidas de promoción y facilitación de la inversión.

b. Naturaleza y condición actual del Estado peruano. Si bien el Estado ha incrementado sus ingresos fiscales como consecuencia del incremento de las industrias extractivas, este no ha logrado superar deficiencias institucionales ni completar procesos de modernización como la descentralización. Hoy tenemos un Estado que resulta:

(i) Desarticulado en su comunicación horizontal. Los sectores no dialogan entre sí. Esto hace, por ejemplo, que el Ministerio de Economía y Finanzas pueda tomar decisiones en torno a fomento de inversiones sin considerar la opinión de sectores como Ambiente o Agricultura. De igual modo, el Ministerio de Energía y Minas mantiene competencias en evaluación ambiental que debieran pasar al sector Ambiente y que no solo no han sido transferidas aún, sino que no existe voluntad de contar con su opinión para evaluar los proyectos que se vienen.

(ii) Descoordinado en su comunicación vertical. Pese a existir un proceso de descentralización hacia los gobiernos regionales y locales, el gobierno nacional conserva poderes que generan superposición de funciones o dejan sin efecto competencias regionales.

c. La lógica de la participación. La voz de la ciudadanía, particularmente la que vive en las zonas de impacto de los proyectos extractivos, ha buscado ser escuchada. Normalmente estos proyectos se realizan en zonas rurales, agropecuarias, de presencia de comunidades campesinas o pueblos originarios. Zonas poco relevantes para la economía nacional y con poco peso político, y por tanto con pocos canales para comunicarse. En ese contexto, la manera en que estos ciudadanos buscan ser escuchados es a través de los conflictos sociales.

Se configura así un Estado rentista que no llega a cumplir su rol de garante de derechos, tomando partido por los derechos de las corporaciones en detrimento de, o pasando a segundo plano, los derechos de las comunidades, sin desarrollar su capacidad de planificación y promoción.

2. ¿Por qué algunos plantean la maldición de los recursos naturales?

En muchas regiones del mundo la presencia de recursos naturales no renovables ha sido calificada como una “maldición”. Guerras por el control del territorio, contrabando, semi-esclavitud, deterioro de instituciones públicas, corrupción, entre otros son fenómenos comunes que han llevado a investigadores y gestores a mirar con preocupación el desarrollo de economías centradas principalmente (incluso únicamente) en la explotación de recursos naturales, particularmente los no renovables.
El crecimiento reportado por la explotación de recursos naturales no se condice en muchos países con el desarrollo local, medido en mejora de las condiciones de vida, sino que ha generado por el contrario un aumentando en la brecha de desigualdad pues tiende a la concentración de ganancia en unos pocos. El aumento de capitales en las extractivas generaría, según esta teoría, poco crecimiento de puestos de trabajo y el alejamiento de los capitales de otras actividades productivas, concentrándose en la actividad extractiva y aumentando la dependencia económica. El efecto sobre otras actividades exportadoras se puede apreciar en el siguiente gráfico:

Gráfico 1


Fuente: Revenue Watch Institute

En el caso peruano, Monge y Viale han desarrollado la teoría del “enfermedad chola” en alusión a lo que en la literatura internacional se conoce como la “enfermedad Holandesa” (gráfico 1) y los efectos que tiene en la economía el crecimiento de la industria extractiva. La hipótesis de trabajo de los investigadores fue “que las obras de infraestructura de los gobiernos locales están pagando salarios más altos que los que los productores agrícolas pueden pagar, dejando entonces a este sector sin fuerza laboral. El resultado final es similar al de la enfermedad holandesa, pues los salarios más altos hacen que los pequeños agricultores pierdan competitividad. Pero el mecanismo es distinto: no se basa en la apreciación del tipo de cambio sino en los cambios en el mercado laboral local[1]”. Así el ingreso no planificado de recursos fiscales en el Estado, distribuido por medio de la Ley del Canon a los gobiernos locales para que se destine en inversiones (de infraestructura principalmente) no sólo no habría potenciado la diversificación económica en las localidades, sino que ha afectado el dinamismo de las existentes previamente.

Ambos autores sostienen que el efecto de “desplazamiento” de actividades pre-existentes en los territorios de explotación de recursos naturales no renovables se da por un aumento en los jornales de construcción de obras y una migración en el empleo del sector agrícola al de construcción, esto ocurre en parte por la exigencia de la Ley del Canon de invertir en obras de infraestructura los recursos provenientes de las extractivas, generando que el pago de jornal en los gobiernos locales sea 2.5 veces más alto que en el sector agrícola. Se generan además dos efectos adicionales: i) la pereza fiscal, pues no hay incentivos para el cobro de tributos a vecinos y vecinas; ii) la corrupción, en la licitación de obras y contrataciones desde una lógica clientelar y poco transparente[2].

3. Pactos para la igualdad, la propuesta de gobernanza de la CEPAL ¿una manera de romper la maldición?

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas y su objetivo es contribuir al desarrollo económico de nuestra región[3]. Perú es uno de los Estados miembro y participa de este foro en miras de discutir alternativas de desarrollo para nuestros países. El año 2014 se publicó “Pactos para la Igualdad: Hacia un futuro sostenible[4]” donde dedica un capítulo entero a la Gobernanza de los Recursos Naturales (RRNN), parte del cual se resume en este texto.

CEPAL empieza por reconocer la ventaja comparativa que tienen muchos países de la región, incluido el Perú, por la presencia de RRNN en nuestros territorios y el potencial que representan. Sin embargo plantea igualmente central no ignorar los riesgos de un desarrollo basado en la dependencia de sectores primarios, ni el imperativo de desarrollar las capacidades institucionales para manejar los RRNN con responsabilidad.

Plantea una Gobernanza de los RRNN como la capacidad del Estado de implementar medidas políticas necesarias para que la explotación de RRNN contribuya efectivamente al desarrollo inclusivo, genere encadenamientos productivos, evite la formación de enclaves y compatibilice crecimiento con salvaguarda del ambiente y los derechos de los pueblos y comunidades.

La Gobernanza se ejerce a través de instituciones formales y de políticas públicas, por eso la centralidad y el foco en la cadena de decisiones gubernamentales. Definen, las políticas públicas, la gestión de la propiedad de los RRNN, la apropiación y distribución de la renta, los mecanismos para asegurar la inversión pública eficiente y de largo plazo, la resolución de conflictos; y podemos añadir también la gestión y fiscalización ambiental. Hablar de Gobernanza supone un cambio de paradigma.

En su análisis de la “maldición de los RRNN” o la “enfermedad Holandesa” CEPAL sostiene que hay dos reacciones posibles desde los Estados y las Sociedades: i) la formación de una Economía Política que busca capturar la renta desde un grupo reducido que usa el poder para reforzar patrones de desigualdad; ii) una Economía Política que busca que el Estado capte la mayor proporción de la renta y la destine a educación y cohesión social, con mecanismos de redistribución que tengan como objetivo la diversificación productiva. Para CEPAL la “maldición” se daría como consecuencia de una economía que ponga límites al ejercicio de una verdadera Gobernanza sobre los RRNN. Se plantea que la asociación entre RRNN y menor desarrollo no es inexorable ni universal, depende de la acción de las sociedades y el Estado, para evitar una economía rentista dependiente. Citando a Collier señalan que “la maldición de los RRNN está limitada a los países que tienen una gobernanza débill[5]”.

Una Gobernanza de los RRNN debe tomar en cuenta, para buscar un desarrollo con inclusión e igualdad, efectos que las IIEE pueden tener:

• Efectos intergeneracionales, pues la explotación se da en el presente sobre recursos que no son renovables (es decir son finitos) y al extraerlos ahora imposibilitamos a generaciones futuras a tenerlos como parte de su estrategia de desarrollo. Asimismo los pasivos ambientales que puedan generarse por un mal manejo, así como el mal uso de los recursos provenientes de la explotación de RRNN no renovables, se vuelven cargas y pasivos de las siguientes generaciones.
• Efectos de desplazamiento o alteración del hábitat, pues una explotación intensiva de RRNN no renovables no puede hacerse cerca de entornos urbanos o comunales. Esto ha supuesto, en la mayoría de casos, desplazamientos o alteración de lugares de vida, de reproducción de la vida, sobre todo de comunidades campesinas y pueblos indígenas. Gestionar los posibles conflictos en igualdad supone “equiparar la voz” y la visibilidad de los actores para que las negociaciones y deliberaciones en los territorios en torno a las extractivas no sean asimétricos. Hay que intentar equiparar el poder.
• Efectos sobre otros recursos en el territorio, tanto impactos socio-ambientales y redistributivos, como competencia por recursos como agua y tierra para otras actividades productivas.

Finalmente romper la dependencia de nuestra economía a una sola actividad, en este caso extractiva de RRNN no renovables, supone un rol activo del Estado y de la sociedad en la diversificación de la matriz productiva, así como una inversión responsable del Estado de los recursos en actividades intensivas en conocimiento, fortaleciendo el capital humano presente en nuestros territorios.

Para CEPAL la región sigue un patrón asimétrico; por un lado mantenemos una matriz productiva de baja diversificación, complejidad e innovación, centrada en las rentas procedentes de la explotación de los RRNN; por otro lado, expande y diversifica el consumo de bienes, entre los cuales los que son importados tienen un alto precio. Esta ecuación entre producción, exportación, importación y consumo puede ser riesgosa en un escenario de caída de precios de materias primas.

Preguntas para el debate (Puedes comentar sobre alguna de ellas):

• Desde su perspectiva ¿El Perú ha logrado aprovechar el “boom de los precios” de los RRNN no renovables como minerales e hidrocarburos? ¿Cuáles han sido los efectos positivos de la ampliación de las industrias extractivas en el Perú? ¿Cuáles han sido los efectos negativos?
• Tomando en cuenta el debate entre “maldición de los RRNN” y “Gobernanza de los RRNN” que propone CEPAL ¿Cree usted que en el Perú las políticas públicas en torno a uso de la renta extractiva han promovido la diversificación productiva o han aumentado la dependencia de la explotación de RRNN no renovables de nuestra economía? ¿Hay efectos locales, en zonas de extracción minera o de hidrocarburos, que indiquen avances en diversificación productiva?
• Si la Gobernanza se refiere a la cadena de toma de decisiones ¿Cree usted que en el Perú tenemos una institucionalidad pública capaz de tener procesos transparentes y responsables de decisión en torno a las industrias extractivas? ¿Cuáles son las principales fortalezas institucionales en el Perú que nos ayuden a caminar hacia una Gobernanza de las IIEE? ¿Cuáles las principales debilidades?
• La Gobernanza implica una mirada de sostenibilidad ambiental y social ¿Cree usted que las políticas públicas peruanas fortalecen la gestión y fiscalización ambiental en torno a las IIEE? ¿Podemos hablar de participación ciudadana o de consulta ciudadana (o de pueblos indígenas) en torno a la explotación de IIEE? ¿Cuáles han sido los principales avances? ¿Cuáles las principales limitaciones?

[1] Monge, Carlos y Viale, Claudia “Maldición de los recursos a nivel local: la “Enfermedad Chola” en el Perú”. RWI. Documento de Trabajo.
[2] Una síntesis de los resultados del Estudio de Monge y Viale se publicaron en: “La Enfermedad Chola”. Quehacer 185. DESCO. Lima 2012.
[3] La conforman 44 Estados Miembros, entre países del caribe y latinoamericanos, así como otros países de América del Norte, Europa y Asia que han mantenido relaciones permanentes con países de la región por condicionamientos históricos, culturales y económicos
[4] Para descargar documento completo link: http://www.cepal.org/es/publicaciones/36692-pactos-para-la-igualdad-hacia-un-futuro-sostenible
[5] Collier, Paul “El Planeta Devastado”. Oxford University Press, 2010

 

Gracias a la información presentada de nuestra moderadora, saludos a todos los participantes, sobre las interrogantes, puedo decir.
1. sobre el bom de los precios, en nuestro país no hemos convertido en dependientes de los fondos de canon (minero y petrolero) principalmente, como efecto positivo fue los suficientes recursos que se destinaban a los gobiernos sub nacionales, relacionadas a las industrias extractivas, en los negativo de ello, es que no se han podido orientarlos adecuadamente en su uso, por la capacidad profesional para ello, por citar una municipalidad que estaba acostumbrado a tener un un equipo básico para administrar un promedio de 5 millones de soles para obras le asignaron unos 200 millones (en el Perú hay varios casos), finalmente han terminado haciendo cualquier cosa, muchas veces retaceando el peripuesto o en con proyectos no trascendentales.
2. Con la dependencia de estos recursos, los gobiernos sub nacionales han incorporado en la planilla mas personal, los fondos de canon por citar el la Provincia de Pasco de trasferían anualmente en el 2007 cerca 50 millones para este año se ha estimado un poco mas de 800 mil nuevos soles para al año, desde la experiencia nacional, muy a pesar de los fondos para obras que se han tenido, la explotación acelerada y hasta abusiva de los recursos naturales por cientos de años, como es el caso de Pasco, una ciudad destruida por las explotacion minera, sin condiciones de habitabilidad, con presencia de desechos mineros en su entorno, deterioro de recursos hidricos, aire y suelo, por citar
3. En nuestro país, la gobernanza aun solo esta en la teoría de los gobernantes, que no cala en la gestión publica de los entes ministeriales de Energía-y Minas y Ambiente, pese a sus acciones aun no se nota la voluntad política nacional para efectivizar la teoría como política publica.Sobre la transparencia y vigilancia a las industrias extractivas, hace años surgió el EITI, con bastante expectativa, pero con poco avances desde la intervención gubernamental y social.
4. Sobre las politicas publicas para garantizar la sostenibilidad, creo que se ha aprobado importantes iniciativas gubernamentales, pero que para su aplicación hay problemas estructurales de sectores que no se pueden efectivizarla, por un lado desde el MINAM se intentan accionar de acuerdo a la norma vigente, desde la intervencionismo presidencial, se hacen normas que flexibilizan su accionar, asimismo, del Ministerio de Energia y Minas se contraponen con el accionar del MINAM y viceversa, que en suma se notan marchas y contramarchas.

 

El impuesto a las sobreganancias, por ejemplo fue una oportunidad perdida, el problema radica en la mayoría política que impone sus decisiones, que según evidencian las encuestas seguirán afianzando este modelo en los próximos años, entonces el tema tiene relación con la organización política que debemos construir para revertir esta perspectiva, pero a la vez para ver nuevas formas de capitalización y diversificación productiva. Seguiremos.

 

Estimados compañeros del FORO:
Considerando la lectura y preguntas planteadas por nuestra moderadora, voy a continuación brindar algunas ideas sobre la situación de la Gobernanza de mi querida Cajamarca:

• Cajamarca entre el 2007 al 2014 ha recibido por concepto de canon minero 4,279 millones de nuevos soles, siendo el 19% destinado al Gobierno Regional y el 81% transferido entre las municipalidades del departamento.
• A pesar de esta importante suma de dinero, las decisiones para su uso han sido por parte de las gobiernos realizadas de manera discrecional, a pesar de los esfuerzos por planificar concertadamente los territorios o implementación de los procesos de presupuestos participativos. Esta decisión ha originado una serie de desconfianzas a partir del uso ineficiente e inadecuado de las inversiones que no han significado la reducción de brechas de pobreza, o nuevas oportunidades de empleo e ingreso para los pobladores de sus jurisdicciones; además de la no revaloración de los acuerdos y compromisos pactados con la población.
  
• El uso discrecional del presupuesto se ha visto relacionada a actos de corrupción, expresada en proyectos sobreevaluados, o fantasmas, que han hecho concebir a la política o la gestión pública como una manera sucia de "hacerse rico", a costas de las necesidades de los demás.
• El conflicto sobre el Proyecto CONGA significo para Cajamarca, un hito imprtante de movilización social que entre otras cosas expresaba la desconfianza y poca credibilidad de la población con el Estado y las empresas mineras. Aspecto que ha polarizado a la sociedad cajamarquina originando a su vez incertidumbre, donde los recientes despidos de trabajadores de las empresas ligadas a la minería y la reducción del canon minero, son entendidos por la población como castigo al departamento por su levantamiento ante CONGA.
• En ese sentido, existe poca información técnica y sensibilización de los actores por concertar y proponer un verdadero desarrollo de Cajamarca, orientada hacia la gobernanza responsable de las Industrias Extractivas, considerando que Yanacocha no es la única y que por ende se debe procurar exigir responsabilidad social tanto a las otras empresas mineras, al Estado y las organizaciones sociales para el desarrollo de Cajamarca. Pues la orientación efectivas de las inversiones requiere de una CORRESPONSABILIDAD de todos los actores.

Por el momento es cuanto puedo aportar, seguimos en comunicación. Buenas Noches

Alex Gonzales

 

Saludos amigos del foro y a nuestra moderadora.
Yo quisiera participar sobre estas preguntas: ¿El Perú ha logrado aprovechar el “boom de los precios” de los RRNN no renovables como minerales e hidrocarburos? ¿Cuáles han sido los efectos positivos de la ampliación de las industrias extractivas en el Perú? ¿Cuáles han sido los efectos negativos?

En realidad podemos decir que el llamado "boom de los precios" de nuestros recursos naturales no renovables, no han sido aprovechados ni adecuadamente, ni oportunamente. Hemos podido observar mediante estudios como gobierno Nacional, regionales y locales no han tenido capacidad de gasto en sus presupuestos públicos. Entendemos que siempre se puede decir que es por el cronograma de distribución del presupuesto que algunas veces no se cumple con los tiempos previstos, pero no es escusa para lograr a llegar al objetivo de estos recursos.
También podemos decir, que no ha estado destinado equitativamente estos recursos, siempre tenemos el centralismo por parte de Lima que se lleva el mayor presupuesto público y las ciudades donde se explota los recursos muchas veces no recompensa con los pasivos que deja la extracción minera.
Algo positivo podría ser que se ha podido ampliar algunos programas sociales del Estado, ayudando a los más pobres y hacerles dependientes de ese apoyo. Se tiene mejoras en infraestructura vial, en programas sociales, pero siempre encontramos que existe la corrupción en el manejos de recursos financieros en parte por los beneficios propios de las autoridades y por su la incompetencia en sus cargos. También podemos decir que tenemos una débil vigilancia ciudadana y de las empresas que operan en los diferentes lugares del País.

 

Gracias por los comentarios, encuentro tres grandes temas que pueden ayudarnos a continuar la reflexión colectiva.

A. Avelino nos recuerda que el problema de la Gobernanza de las IIEE en el país es un tema de voluntad política, pues la Gobernanza estaría en la "teoría" de nuestros gobernantes, en el discurso, pero no llega a ejercerse en la práctica. Sin embargo, vemos que en otros países sí se ha logrado implementar un conjunto de medidas que garantizan un procedimiento democrático y transparente de toma de decisiones sobre el uso de recursos naturales no renovables. La apuesta de la CEPAL que recogemos, así como la que ha construido el GPC busca llamar la atención de la sociedad civil acerca de los límites, problemas y ausencias en las políticas públicas nacionales para que, desde un debate democrático, avancemos en un consenso acerca de modificaciones necesarias a nuestras políticas públicas.

Otro bloque de preocupaciones tiene que ver con el uso y el destino de los fondos provenientes de las IIEE, transferidos a los Gobiernos Regionales y Locales a modo de Canon. El cuadro a continuación, elaborado por el GPC a base de información del MEF; muestra cómo en el 2014 se ha concentrado en cuatro sectores estratégicos los recurso: Salud y Saneamiento; Transporte; Educción y Actividades Agropecuarias. Estos cuatro sectores han concentrado más de 70% de los recursos en los últimos cinco años.

 

Sobre el debate de ejecución hay también una preocupación sobre la eficiencia y capacidad de gasto. El verdadero impacto de las inversiones y su uso eficiente no lo ha medido oficialmente el Estado, pero a lo que sí podemos hacer seguimiento es a la capacidad para ejecutar que tienen los gobiernos sub nacionales. Sobre este aspecto, la eficacia, tenemos datos que resultan interesantes. Como se puede apreciar en el cuadro a continuación el PIA, es decir el presupuesto asignado a inicio de año, sobre el cuál se desarrolla el proceso de planificación de gestión, cambia sustancialmente frente al PIM, el presupuesto que es entregado al final del año. El gráfico muestra que los Gobiernos Regionales y Locales reciben un PIM mayor y en el caso del Gobierno Nacional, su PIM tiende a reducirse. Eso quiere decir, para muchos que la concentración de recursos en el Gobierno Nacional en el proceso de planificación impide que los gobiernos regionales y locales tangan una correcta planificación del uso de recursos, ya que resulta incierto si es que recibirán o no más recursos a final de año. Esto limita también la capacidad de los ciudadanos de fiscalizar el uso adecuado de los recursos.

 

Aqui copio el cuadro al que hacia referencia en el comentario anterior.

 

Finalmente, sobre la capacidad para recaudar. El GPC ha elaborado un seguimiento al cobro de impuestos y gravámenes a las IIEE. Como podemos ver la caída de los precios desde el 2011 se ha sentido menos en las economías por la implementación del impuesto especial a la minería (en rojo) y el gravamen especial a la minería (en morado). Se imaginan cuánto habríamos recaudado los años anteriores?

 

Amigos del foro, un aspecto importante es el control práctico que pueda hacerse respecto de la explotación de las industrias extractivas, por un lado, y de la eficiencia del gasto, por el otro.
Se sabe y acá también se ha comentado, las deficiencias y dificultades de las regiones y más aún de los gobiernos locales (sin mencionar al gobierno central), para la ejecución, y peor aún, para la evaluación de los resultados de los proyectos y empresas. Se busca la institucionalización, siguiendo modelos de fuera, que sí funcionan. Pregunto: podrían los colegios profesionales aportar mediante algún mecanismo vinculante, a los gobiernos regionales y locales, para profesionalizar, justamente, los controles en la explotación de los recursos naturales y en la evaluación sistemática del gasto? Debería dirigirse los esfuerzos a elaborar algo así o mejor, pues la sociedad ve cómo continuamos regalando un bien (el recurso natural) cada vez más amenazado, por el cambio climático, sin aprender de la historia.
Se sabe mucho del problema, pero poco se escribe sobre soluciones. La gobernanza debe recoger opciones de solución en las mismas localidades, llevarlas a los colegios profesionales, donde se elaboren propuestas que atiendan los casos (luego las universidades podrán hacerse estudios de casos y consolidar experiencias y resultados) y éstas presentarse a los gobiernos regionales y locales, para que los representantes actúen con el conocimiento que estas actividades requieren y no solo se maneje la economía pero sobre todo la vida de las personas, con la impunidad /- muchas veces - con que los políticos llevan adelante sus acciones de leso ambiente. Lo vinculante es para que haya responsabilidad civil y penal frente a la sociedad.

 

En cuanto a la gobernanza, creo que desde hace unos diez años el Perú ha demostrado una amplia voluntad de implementar procesos de transparencia en cuanto a las industrias extractivas. La puesta en marcha del EITI ha permitido establecer la publicación de pagos e ingresos de las industrias extractivas en el país. Esta información, que antes no estaba disponible en aspectos como transferencias a regiones y municipios, ahora es publicada regularmente en los informes EITI. El proceso EITI también ha identificado brechas en los procedimientos y sistemas gubernamentales de recaudación de impuestos y aspectos regulatorios del sector. En algunos informes se han detectado importantes brechas de impuestos y otros ingresos no recibidos por el Estado. Sin embargo, el potencial de usar el estándar EITI a lo largo de la cadena de valor del sector extractivo está aún por alcanzarse. Lo importante es cómo usar el Estándar EITI para asegurarse de que la información que genera el proceso se traduzca en resultados que ayuden a mejoras y reformas en el manejo de los recursos extractivos.

 

Hay una ambiguedad e inconsistencia en la crítica a la explotación de los recursos naturales como modelo principal del desarrollo, el Estado reconoce que es insuficiente y distorsionador, pero termina aceptándolo como una prioridad, "por ahora", caso del famoso Plan Nacional de Diversificación Productiva. O sea, se reconoce el mal, que no hay desarrollo interno, pero no existe voluntad de ruptura, se sigue con lo mismo. Es como si a una gran dolencia humana lo calmáramos con pastillas y no atacaramos el mal de raíz. Una alternativa podria ser que se anulen todos los programas sociales y ese dinero se invierta en desarrollo productivo y pymes. Y lo que aportan como "responsabilidad social" las empresas extractoras sea dirigida a sembrar industrias relacionadas al material que se explota y exporta. Caso cobre: crear unidades de producción de bienes con mayor valor agregado en un modelo de complementacion gran empresa - mediana empresa - pequeña empresa. Y hablo desde Ancash, donde más canon, más dinero, es sinónimo de más corrupción y más violencia; no solo de quienes estan presos, perseguidos o enjuiciados, sino tambien de quienes los critican, que buscan llegar al poder para seguir haciendo lo mismo.

 

Un saludo a nuestra moderadora y a los compañeros y compañeras que participan en el presente foro

Schumpeter decía “la democracia representativa instaura no el gobierno del pueblo sino de los políticos” Ello se aplica en toda su dimensión en nuestro país, porque se concibe que la democracia es un gobierno representativo y no una democracia representativa. Ello nos plantea el reto de recuperar un modelo de democracia participativa que ha sido natural en el mundo andino-amazónico.

v Desde su perspectiva ¿El Perú ha logrado aprovechar el "boom de los precios" de los RRNN no renovables como minerales e hidrocarburos? ¿Cuáles han sido los efectos positivos de la ampliación de las industrias extractivas en el Perú? ¿Cuáles han sido los efectos negativos?


Desde la historia virreinal hasta la actualidad el aprovechamiento de los minerales, en el siglo XX hasta la actualidad los hidrocarburos tienen un efecto negativo directo en el territorio y en la población donde se encuentran estos recursos: Inicialmente se comenzó con la destrucción de la población nativa (campesina y nativa), la destrucción de su espacio vital y la imposición de formas de vida distintas a las que tenían. Los efectos “positivos” son el beneficio de grupos de poder nacional, principalmente el económico, la transferencia de recursos vía canon para el “desarrollo” de las poblaciones que se benefician de estos ingresos y principalmente los grupos empresariales que ejecutan obras con el supuesto que es para el progreso de la población local.


El boom de los precios de los recursos naturales ha servido para crear nuevos grupos de poder local en alianza con empresas privadas quiénes usufructúan estos ingresos económicos que pertenecen a todos los peruanos, profundizando de esta forma la corrupción.


v Tomando en cuenta el debate entre "maldición de los RRNN" y "Gobernanza de los RRNN" que propone CEPAL ¿Cree usted que en el Perú las políticas públicas en torno a uso de la renta extractiva han promovido la diversificación productiva o han aumentado la dependencia de la explotación de RRNN no renovables de nuestra economía? ¿Hay efectos locales, en zonas de extracción minera o de hidrocarburos, que indiquen avances en diversificación productiva?


En los principales departamentos mineros lo que observamos es que se mantienen altos índices de desnutrición infantil y la reducción de la pobreza se maquilla con los programas sociales de corte profundamente asistencialista y destructor de la capacidad productiva y organizacional de las comunidades (nativas y campesinas). En general se mantienen las formas productivas agropecuarias, paulatinamente y van desapareciendo por la acción destructiva de la explotación de los minerales (tajo abierto). Producto de ellos e convierten en tierras eriazas e improductivas lo que antes eran tierras de uso agropecuario.


v Si la Gobernanza se refiere a la cadena de toma de decisiones ¿Cree usted que en el Perú tenemos una institucionalidad pública capaz de tener procesos transparentes y responsables de decisión en torno a las industrias extractivas? ¿Cuáles son las principales fortalezas institucionales en el Perú que nos ayuden a caminar hacia una Gobernanza de las IIEE? ¿Cuáles las principales debilidades?


El modelo económico neoliberal imperante en nuestro país, determina la gobernanza y por ende la toma de decisiones. La prueba más factible es que quien toma las decisiones en materia económica es el ministro de economía previa venia del FMI y el BM, sin consultar o interactuar con los diversos sectores públicos. Son el poder dentro del poder. Institucionalmente tenemos un Estado débil que se expresa en un gobierno genuflexo ante el poder económico nacional y transnacional. Por tanto no garantizan una correcta toma de decisiones en el marco de la autonomía, autodeterminación y autonomía. Algunos organismos públicos como la OEFA les quitan competencias para limitar su capacidad de control respecto a la intervención de las empresas. En otras palabras de debilitan a las propias entidades públicas de alguna forma garantizan la protección de nuestros recursos naturales.


v La Gobernanza implica una mirada de sostenibilidad ambiental y social ¿Cree usted que las políticas públicas peruanas fortalecen la gestión y fiscalización ambiental en torno a las IIEE? ¿Podemos hablar de participación ciudadana o de consulta ciudadana (o de pueblos indígenas) en torno a la explotación de IIEE? ¿Cuáles han sido los principales avances? ¿Cuáles las principales limitaciones?


Tenemos una diversidad y frondosidad de la normatividad en gestión ambiental que en muchos casos se contraponen entre ellas, ello trae como resultado una débil incidencia en la gestión y fiscalización ambiental en torno a las industrias extractivas, por tanto al consulta previa que significó un avance en las posibilidades de profundizar la gobernanza se está convirtiendo en un saludo a la bandera porque al final quien decide es el estado, entonces le quitan la posibilidad de que las propias comunidades y sociedades locales afectadas por la IIRR tomen las decisiones que los beneficien, al contrario los convierten en convidados de piedra de algo que les va afectar directamente para sus vidas y de las generaciones venideras.

 

Hay que considerar que los procesos extractivos son una “aplanadora”, pues no consideran a las poblaciones locales en sus costumbres y tradiciones, y menos tienen un enfoque cultural. Además, aún hay escasa inclusión en el acercamiento del Estado hacia las comunidades nativas. Es evidente que no hay un norte claro, hay evidentes problemas de planificación y determinación de objetivos. No hay consenso sobre los objetivos de la actividad extractiva, es decir, solamente se ve la necesidad de captar recursos vía impuestos y se deja de lado la necesaria compensación a las poblaciones afectadas. Y Finalmente, persisten débiles prácticas de diálogo entre Estado, Empresas y sociedad civil.

Por otra parte, hay que considerar también que algunos datos sobre los aportes de las empresas al Estado, por la actividad minera, presentados en el Cuarto Estudio de Conciliación Nacional del EITI (el cual refleja cifras del año fiscal 2013) son realmente resaltantes, por ejemplo, los sectores minero y de hidrocarburos en el año 2013 han contribuido a la economía nacional con el equivalente al 12% del PBI, siendo la segunda actividad económica que más aportó al crecimiento económico del Perú. En el año 2013, la inversión minera ascendió a US$ 9,724 millones, 14,4% más que el año 2012. En el año 2013 el Estado peruano recaudó S/. 15,349 millones de las 63 empresas participantes en el estudio. El 55% fue por concepto de Impuesto a la Renta, y el 34% por Regalías de Hidrocarburos. En el 2013 el Gobierno Nacional distribuyó a los gobiernos regionales, municipales, universidades, institutos y fondos, la suma de S/. 7,658 millones por los conceptos arriba mencionados. La pregunta es: ¿por qué no se percibe que esos recursos sirven para solucionar los problemas más sentidos de la población? Se necesita inversión en agua y saneamiento, salud y educación, alimentación y protección ambiental, entre muchas otras cosas.

 

Muchas gracias por los comentarios a este primer texto del Foro. En esta etapa me parece importante recoger algunos de los planteamientos de las y los participantes que nos ayuden a tener una reflexión mayor sobre la gobernanza. En un primer momento coloqué cifras de inversión tomando en cuenta la preocupación sobre el uso del Canon, este tema es nuevamente recordado por Francisco Córdova, quien pone en evidencia que, pese a la gran cantidad de recursos que se recaudaron fruto de la explotación de recursos naturales no renovables, no hay una "percepción" en la población del impacto de las inversiones...esto nos lleva a una ausencia grave en la política nacional: La ausencia de una medición real del impacto del Canon. Pese a que la Ley lo exige, hasta ahora no hay información clara del impacto de estas inversiones.

Siguiendo en la línea de información clara, en otro comentario Francisco nos recuerda la importancia del EITI. Al respecto sería bueno que pronto se entregue la información del EITI regional de Piura. En el país, a diferencia de otros países que se han plegado a la iniciativa EITI de transparencia de industrias extractivas, se ha implementado una sección regional en algunos territorios. En el caso de Piura, se verá además de la producción y la captura de renta, el detalle del uso de la renta por parte de los gobiernos provinciales y el regional. Esto puede darnos las primeras luces sobre cómo se ejecutan estos fondos en lugares puntuales...estaremos atentos.

Sobre el uso de la renta, también AMESCUDERO se pregunta sobre la posibilidad de incorporar a los colegios profesionales en la determinación de prioridades de gasto, así como en la formulación de proyectos para que podamos tener garantía de calidad de los mismos. Es una buena idea sí incluye mecanismos claros de transparencia, pues uno de los problemas más serios de la corrupción es precisamente que puede infiltrarse no sólo en el Estado o en las Empresas, sino que puede llegar a todas las instituciones de la sociedad. Pero la preocupación de la participación de los profesionales en el uso de la renta extractiva estuvo desde el inicio, y es por ello que se destina parte del Canon a las universidades. Este aporte no ha sido medido tampoco y muchos sostienen que no se han desarrollado investigaciones de las Universidades que ayuden a desarrollar estrategias económicas, ambientales y sociales en las regiones.

Finalmente AALCALA Alerta sobre la creación de nuevos grupos de poder local que promueven un modelo poco inclusivo, que acrecienta desigualdad. Este fenómeno no es sólo Peruano, como nos recuerda CEPAL en muchos países este efecto es el que se asocia a la "maldición de los recursos" y que estaría vinculado a una Economía Política centrada en unos pocos que captan recursos y que cooptan las instituciones. Es fundamental por ello tener una economía que tiene potencialidad de diversificación, que alienta un crecimiento con desarrollo, medido en calidad de vida. El tema de la Gobernanza es precisamente si lograremos en el país avanzar en un camino de desarrollo con respeto a derechos y al ambiente.

 

Buenas tardes apreciados compañeras (os) del Foro.
Mi participación apunta a responder las preguntas del segundo punto:

Tomando en cuenta el debate entre “maldición de los RRNN” y “Gobernanza de los RRNN” que propone CEPAL ¿Cree usted que en el Perú las políticas públicas en torno a uso de la renta extractiva han promovido la diversificación productiva o han aumentado la dependencia de la explotación de RRNN no renovables de nuestra economía? ¿Hay efectos locales, en zonas de extracción minera o de hidrocarburos, que indiquen avances en diversificación productiva?
​

Tristemente, el "desarrollo" de nuestra economía ha estado de la mano con los intereses de los poderes fácticos. Eso significa que, nuestra economía nunca ha sido independiente, no al menos desde la época colonial. Por lo tanto, la diversificación productiva no es amigable con las políticas globales de las firmas extranjeras; por el contrario, a mayor dependencia con estas entidades supranacionales, menor gobernanza de nuestros recursos naturales y "la maldición" de estos recursos será mayor.
Lo que se aprecia en zonas de extracción minera o de hidrocarburos es la no diversificación de la economía debido al impacto negativo que tiene este tipo de extracción en el suelo donde puede ser de potencial uso para otras sectores económicos.